Nota: Los comentarios que se tomarán en cuenta para la consulta serán los emitidos hasta el 23 de abril de 2023.

BORRADOR DEL PLAN ESTRATÉGICO 2040 DE NUEVO LEÓN – REVISIÓN 2023

Seguridad y Justicia

La construcción de una sociedad pacífica y segura debe basarse en evidencia y coordinación sistémica entre Estado y sociedad civil (ONU, 2019). Este capítulo considera al Poder Ejecutivo de Nuevo León como el responsable de diseñar, implementar y evaluar políticas públicas con base en esos criterios.

La ubicación geográfica de Nuevo León genera retos específicos que requieren de una mayor coordinación y esfuerzo para atenderlos en sus causas y efectos sobre otras dinámicas de violencia. La cercanía con grupos del crimen organizado radicados en otras entidades; la cercanía con Estados Unidos y el fácil acceso a las armas son un ejemplo.

A nivel conceptual, diferenciar entre seguridad pública y seguridad ciudadana tiene una finalidad heurística. Los procesos y mecanismos de prevención de la violencia y el delito; procuración e impartición de justicia; reintegración y reinserción social se encuentran conectados.

De esta forma, el capítulo analiza la situación de la seguridad y la justicia en Nuevo León a partir de cuatro hitos:

1. Prevención de la violencia

2. Prevención y reacción contra el delito

3. Procuración e impartición de justicia

4. Reinserción social

Diagnóstico

Prevención de la violencia

La Ley General para La Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia define a la violencia como:

El uso deliberado del poder o de la fuerza física, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones (Artículo 4, Fracción XI).

La violencia tiene diversas manifestaciones; múltiples actores, directos e indirectos; y es cambiante en la historia y en el tiempo (Carrión y Armijos, 2009). El mansplaning1 y el gaslighting2, por ejemplo, son violencias que anteriormente no eran reconocidas como tal.

Así como no hay un solo tipo de violencia, tampoco existe un enfoque único para prevenirla. Destaca el enfoque epidemiológico, propuesto por la Organización Panamericana de Salud; el enfoque ecológico, impulsado por la Organización Mundial de salud; y el enfoque de eficacia colectiva, desarrollado por Robert J. Sampson.

Los enfoques de prevención de la violencia pueden ser complementarios entre sí, pero es importante comprenderlos y reconocer sus características propias para aplicarlos adecuadamente (Subcomisión de Reinserción Social, CONL2022).

Del enfoque epidemiológico sobresalen los tres niveles de prevención de la violencia:

• Prevención primaria: acciones enfocadas en atender las causas que originan la violencia.

• Prevención secundaria: acciones enfocadas en personas o grupos específicos que tienen mayor riesgo o vulnerabilidad de sufrir o ejercer violencia.

• Prevención terciaria: acciones dirigidas a evitar que personas o grupos que ya han ejercido o sufrido violencia reincidan.

Del enfoque ecológico resalta el tratamiento multicausal y la relación entre factores de riesgo y factores de protección que convergen en cuatro ámbitos:

• Individual: Atención en las características individuales de cada persona.

• Familiar: Atención en las relaciones cercanas (familia, amigos, pareja) de cada persona.

• Comunitario: Atención a los contextos comunitarios (escuela, trabajo, colonia) que influyen en las relaciones de cada persona.

• Social: Atención a características de la estructura social (inequidad de género, desigualdad económica) en la que está inserta la persona.

Del enfoque de eficacia colectiva resalta la importancia de la cohesión social y la confianza vecinal, combinada con las expectativas compartidas de control social informal para dotar a las comunidades con la infraestructura social y autorregulación (Gibson, et. al., 2002; Duncan et. al., 2003; Sampson y Wikström, 2008).

Lo anterior está enmarcado dentro del concepto de seguridad ciudadana, que pone en el centro a las personas y a sus derechos; el orden civil democrático; a la atención de las causas potenciales de la violencia; y estrategias multifacéticas y participativas para mejorar la calidad de vida (PNUD, 2013).

Violencia en el ámbito psicosocial

De acuerdo con diversos investigadores (Kitts, M., & Lewis, J. (2018); Manning, J. (2020); Pokorny, A. D. (1965)) algunas manifestaciones violentas, como el bullying y la violencia de pareja, tienen correlación con la máxima expresión de violencia contra uno mismo: el suicidio.

En Nuevo León, entre 2017 y 2021 la cifra de suicidios anual aumentó. En hombres la cifra anual de suicidios pasó de 233 en 2017 a 345 en 2021; lo que representa un incremento del 48.07 %. En mujeres la cifra pasó de 37 a 55 en el mismo periodo de tiempo; representando un incremento del 48.65 %, que es mayor al de los hombres3(INEGI,2022).

Violencia en el ámbito situacional

Un porcentaje de habitantes de Nuevo León ha tenido que modificar sus rutinas por temor a ser víctimas de algún delito. En 2021, más de la mitad no permitió que sus hijos menores de edad salieran; 2 de cada 5 dejaron de salir de noche y de viajar por carretera, entre otras actividades. Aunque ese porcentaje disminuyó, en la mayoría de actividades, de 2020 a 2021 (Envipe, 2022).

Violencia en el ámbito comunitario

Durante el 2T de 2022, el 22.3 % de los habitantes de la ZMM experimentaron, al menos, un tipo de conflicto en su vida diaria. En comparación con el porcentaje del 2T de 2021 (21.2 %), los conflictos aumentaron en 1.2 puntos porcentuales (Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana, 2022).

El conflicto más común es “problemas con vecinos”, esto incluye: ruido con martillo, uso del taladro, música alta o fiestas, quema de basura, entre otros. La consecuencia del conflicto, en la mayoría de los casos, fue un “diálogo o plática” (53.5 %). No obstante, en 20.3 % de los casos hubo insultos y groserías, en 16.4 % gritos y en 5.5 % hubo daños físicos o materiales (ENSU, 2022).

El pandillerismo violento también es un problema comunitario. En municipios como Monterrey (Zona Norte) es un problema grave por la conexión y/o evolución que tiene con el crimen organizado y con la generación de actividades ilícitas (Pitts, 2019; Alridge et. al., 2018; McLean, 2018).

Por otro lado, la organización vecinal en Nuevo León para resolver problemas como robos, delincuencia cerca de las escuelas y el pandillerismo violento es menor en comparación con el porcentaje nacional (Envipe, 2022).

La escuela es otro lugar comunitario en donde se enfrenta experimenta violencia. En 2018, 11.1 % de niños y niñas, de entre 6 a 9 años, dijeron sufrir violencia en alguna escuela de Nuevo León; 8.2 % en el rango de 10 a 13 años; y 5.9 % en el rango de 14 a 17 años (INE, 2018). En la Consulta Infantil y Juvenil 2021 del Instituto Nacional Electoral, a 16.43 % de niños de entre 14 a 17 años les gustaría que su escuela tuviera mayor seguridad; 19.67 % que hubiera una mejor convivencia; y 18.73 % que tomaran en cuenta sus emociones.

Violencia en el ámbito social

En el ámbito social, la violencia de género tiene su origen en las relaciones desiguales que existen entre mujeres y hombres, y que ponen a las primeras en una situación de inferioridad y subordinación que genera las bases de la normalización de la violencia hacia ellas (Gobierno de Chile, 2014).

En Nuevo León, las mujeres perciben un salario 30 % menor que el de los hombres que desempeñan una actividad similar (Mendoza, 2017); 55 % de personas que no saben leer ni escribir son mujeres (INEGI, 2021); y sólo 1 de 9 alcaldes de la Zona Metropolitana de Monterrey es mujer.

De 2020 a 2021, las llamadas al 911 por violencia familiar han aumentado en 19.23 % y las que son por violencia de pareja en 11.02 %; las llamadas por maltrato infantil también aumentaron en 6.27 % (ver gráfica 1)4.

De acuerdo con la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH) 2021, 9.6% de neolonesas, de 15 años y más, ha vivido situaciones de violencia por parte de su familia en los últimos 12 meses; 17.7 % ha vivido situaciones de violencia de pareja.

En Nuevo León, las mujeres experimentan diversas condiciones de desigualdad en los ámbitos familiar, comunitario y social que vulneran su derecho a una vida libre de violencia.

Prevención y disuasión del delito

La prevención del delito y la violencia son actividades complementarias, a partir de la evolución del concepto de seguridad. La distinción de ambos enfoques tiene la finalidad de presentar información específica y entendible.

De acuerdo con el Código Penal Federal, “el delito es el acto u omisión que sancionan las leyes penales” (Artículo 27). El Código Penal para el Estado de Nuevo León tipifica las conductas, acciones u omisiones, que son consideradas como delitos y sus sanciones. No todas las violencias o incivilidades constituyen un delito.

Las acciones delictivas, con o sin violencia, surgen de una percepción y elección que tienen las personas, bajo un contexto ambiental y motivaciones individuales, que las ponen en conflicto con la Ley (Wikström, 2006).

El Artículo 21 de la Constitución define como labor del Estado, bajo el concepto de seguridad pública, mantener el orden y la paz pública. Este esfuerzo debe ser liderado por el Gobierno estatal y municipios, a través de las policías locales, en colaboración con la sociedad civil, academia y órganos autónomos como la Fiscalía General de Justicia del Estado de Nuevo León.

No obstante, el servicio policial aún se caracteriza por una visión tradicional que prioriza los aspectos instrumentales5. En este enfoque la policía genera y mantiene su legitimidad a través de su efectividad en la lucha contra el crimen y el desorden en la comunidad (Sunshine y Tyler, 2003)6.

En países con democracias más maduras, ha ido ganando terreno el modelo de Justicia Procedimental (JP), que apela a los aspectos normativos del trabajo policial (Tyler, 1990; Tyler y Huo, 2002). En este enfoque es de gran importancia la percepción de los ciudadanos sobre la legitimidad de la policía, la cual está vinculada a la calidad de sus interacciones.

En Nuevo León se han implementado diversas acciones ancladas en uno o varios modelos de servicio policial, que a la vez conviven con modelos de gobernanza heterogéneos y con distintas capacidades humanas y presupuestales.

El estándar mínimo para el número de policías estatales, definido por el Modelo Óptimo de la Función Policial (MOFP), es de 1.8 agentes por cada 1,000 habitantes (SESNSP, 2017). En octubre de 2022, Nuevo León tenía 5,887 agentes de Policía Estatal; un incremento de 3.3 % respecto a octubre de 2021 (5,700 agentes). Considerando la información municipal del CNGM 20217, la tasa de agentes de Policía sería de 2.4 agentes por cada 1,000 habitantes.

Uno de los parámetros para medir la calidad de las Policías es el Certificado Único Policial (CUP), que evalúa el perfil, los conocimientos, la experiencia y las habilidades necesarias para desempeñar sus funciones8 (SESNSP, 2020). En Nuevo León, a octubre de 2022, el 97.4 % de las y los agentes estatales operativos cuentan con su CUP (GENL, 2022).

En términos de desempeño, a nivel nacional la ciudadanía percibe que Fuerza Civil es la segunda mejor Policía estatal, después de la de Yucatán. El porcentaje de personas que califican su desempeño como “muy” o “algo efectivo” es de 70.29 % y tiene un incremento de 1.8 puntos porcentuales respecto al punto más bajo (Envipe, 2022) (gráfica 5).

A pesar de las buenas percepciones y logros institucionales, no existe información detallada sobre el servicio profesional de carrera policial. De acuerdo con expertos de la Comisión de Seguridad y Justicia del Consejo Nuevo León, un porcentaje considerable de agentes de Policía de Fuerza Civil renuncian a la institución tras unos años de servicio (2022).

Finalmente, el estándar actual de una policía que prevenga el delito efectivamente requiere incorporar el análisis delictivo e inteligencia, además del servicio tradicional (Clarke y Eck, 2009).

En 2018, la SS creó la Unidad de Análisis e Inteligencia, además de contar con un Centro de Coordinación Integral, Control, Comando, Comunicaciones y Cómputo del Estado (C5); que en 2021 fue acreditado por la Comisión de Acreditación para Agencias de Cumplimiento de la Ley (CALEA). Sin embargo, no hay información pública que permita medir el uso y el impacto del análisis e inteligencia policial.

A su vez, existen crecientes retos en materia de ciberseguridad que deben ser atendidos desde las fuerzas policiales, en conjunto con expertas y expertos en la materia (Velázquez, 2020).

Procuración e impartición de justicia

La procuración de justicia es un elemento básico del Estado de derecho9 y de la visión sistémica de seguridad y justicia.

En Nuevo León, la Fiscalía General de Justicia del Estado (FGJNL) es la institución responsable de la persecución y el esclarecimiento de los hechos delictivos, institución autónoma que surgió de la Procuraduría en marzo de 2018. Bajo su cargo está la creación y articulación de la política de persecución penal. La impartición o administración de justicia corresponde al PJENL, que debe atender el orden social y las libertades políticas de todas las personas en la entidad10 (Troper, 2003).

El insumo básico del proceso de justicia penal son las denuncias de los hechos delictivos. En Nuevo León, el 94.6 % de los delitos no son denunciados o no se inició una investigación (Envipe, 2021). A esto el INEGI llama cifra negra, que en el último año registró su mayor porcentaje desde 2015 y superó a la media nacional por 1.4 puntos porcentuales.

Durante 2021, el 55.21 % de las personas encuestadas por la Envipe, víctimas de algún delito, señaló que no denunció por causas atribuibles a la autoridad. La mayoría de personas (63.03 %) que sí denunció tardó entre menos de una hora a 2 horas en denunciar (2019).

Asimismo, el 31.1 % de encuestados en el estado dijo que les tomó más de dos horas realizar la denuncia (Envipe, 2021), circunstancia que ha disminuido desde 2019 gracias al modelo de denuncia de la Fiscalía Virtual. Denunciar un hecho delictivo puede representar un esfuerzo considerable para muchas personas, y por lo tanto un desincentivo para denunciar.

De acuerdo con el Índice de Estado de Derecho en México, del World Justice Project, los factores de Justicia Civil y Justicia Penal se han mantenido estables en los últimos tres años. Si bien han estado por arriba de la media nacional, la calificación es reprobatoria.

En el factor Justicia Civil destaca el decremento que hubo entre 2020 y 2021 sobre el conocimiento que las personas tienen sobre sus derechos y la accesibilidad, imparcial y agilidad de las Medidas Alternativas de Solución de Conflictos (MASC). Que la justicia civil sea imparcial, independiente y libre de corrupción destaca por su calificación y por su incremento (ver Tabla 1).

Tabla 1. Factor Justicia Civil del Índice de Estado de Derecho

En el factor Justicia Penal destaca el decremento que hubo entre 2020 y 2021 en la eficacia de la investigación penal; en la eficacia y eficiencia de la procuración e impartición de justicia; en el respeto al debido proceso legal; y en la imparcialidad, independencia y corrupción de la justicia penal. Sobresale la calificación y mejoría en la atención médica y psicológica, asesoría jurídica, reparación del daño, y protección de las víctimas (ver Tabla 2).

Tabla 2. Factor Justicia Penal del Índice de Estado de Derecho

De acuerdo con el Índice de Impunidad Estatal 2021 que realiza México Evalúa, en Nuevo León el 93.7 % de los casos atendidos por el sistema de procuración e impartición de justicia estatal no tuvieron una respuesta satisfactoria; considerando sentencia y salidas alternas. Este porcentaje está por encima de la media nacional (91.8 %) en 1.9 puntos porcentuales.

Contrasta que la mayoría de la población considera como “muy efectivo” o “algo efectivo” el desempeño de los y las agentes del Ministerio Público, al igual que el de los y las jueces (69.83 % y 69.96 %, respectivamente) en comparación con el promedio nacional (53.33 % y 58.64 %, respectivamente) (Envipe, 2022).

Finalmente, el modelo de justicia cívica se ha adoptado a nivel nacional para atender, de manera oportuna, los conflictos entre ciudadanos antes de que escalen en su nivel de violencia (SENSP, 2020). La finalidad de la justicia cívica es generar sociedades pacíficas a partir de la mediación, la sanción administrativa y la retribución a la comunidad.

De acuerdo con el Censo Nacional de Gobiernos Municipales, no todos los municipios de Nuevo León contaban con algún tipo de infraestructura para operar el modelo de justicia cívica; tampoco existe un Reglamento de Justicia Cívica Homologado.

En 2021, había 42 juzgados cívicos operados por 322 funcionarios como jueces cívicos, secretarios, personal médico, entre otros. Estos atendieron, en total, 89,155 procedimientos administrativos. La tasa de atención de procedimientos administrativos por cada juez es de 900.5 (CNGM, 2021); lo que implica una alta carga administrativa.

Reinserción social y sistema penitenciario

El sistema penitenciario11 es responsable de la supervisión de la prisión preventiva, la ejecución de sanciones penales, de las medidas de seguridad derivadas de una sentencia para lograr la reinserción de una persona sentenciada y de procurar que no vuelva a delinquir (Ley Nacional de Ejecución Penal, 2016). En Nuevo León está a cargo de la Agencia de Administración Penitenciaria, adscrita a la Secretaría de Seguridad.

Esta sección contempla la población adulta, pues para las y los adolescentes infractores hay una política de atención distinta. En jóvenes, se aplican medidas sancionadoras y el internamiento es “necesario como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda” (CNDH, 2105).

En 2021, la calidad de los servicios penitenciarios en Nuevo León fue calificada con 6.6, lo que representó una mejora respecto del 6.2 obtenido en 2019, y los coloca por arriba de la media nacional de 6.27 (CNDH, 2021). El centro preventivo y de reinserción social “Topo Chico”, que tenía la calificación más baja en garantizar una estancia digna, fue cerrado en 2019.

La sobrepoblación socava la gobernabilidad (Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, 2016)12. A agosto de 2022 el sistema penitenciario estatal de Nuevo León presenta una sobrepoblación relativa del 11.72 % (OADPRS, 2022).

Un área de oportunidad importante es que el 38.58 % de la población de internos e internas no habían recibido sentencia en agosto de 2022. La incertidumbre jurídica obstaculiza el proceso de reinserción social.

En Nuevo León, el 92.4 % de las 9,689 personas privadas de su libertad en el sistema penitenciario estatal pertenecen al fuero común y 7.6 % al federal (OADPRS, 2022). Ambas poblaciones conviven en los Centros del estado, incrementando el riesgo de ingobernabilidad, puesto que las personas internas del fuero federal tienen un perfil criminal de mayor riesgo que las del fuero común (CNS, 2016).

La gobernabilidad de los centros penitenciarios se refleja en el número de hechos violentos registrados en su interior. De acuerdo con el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social (OADPRS), en 2022 hasta el mes de octubre, se reportaron 238 incidencias en el sistema penitenciario estatal, de las cuales la mayoría (63 %) fueron riñas, hubo un suicidio y ningún homicidio (2022).

Otra condicionante de la gobernabilidad de los centros es la suficiencia y capacitación del personal para mantener el orden y el respeto a la ley (OADPRS, 2016). La Ley de Seguridad Pública para el Estado de Nuevo León establece el estándar de “dos custodios por cada 10 internos” (2019), a diciembre de 2021, la tasa era de 1.13 custodios13 por cada 10 internos en los centros para personas adultas (CNGSPSPE, 2021).

De acuerdo con la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL) 2021, 41.5 % de las personas privadas de su libertad en Nuevo León dijeron contar con un Plan de Actividades. De ese porcentaje, 90.8 % lo acordaron voluntariamente y 84.7 % tiene seguimiento por parte de las autoridades.

Finalmente, en 2021, 4.9 % de las personas que ingresaron a un centro penitenciario en Nuevo León tenían antecedentes penales. Esto sugiere ineficiencias en el proceso de reintegración y reinserción social de adolescentes y adultos que entraron en conflicto con la Ley. Aunque, en comparación con 2022, el porcentaje se redujo en 2.7 puntos porcentuales (CNGSPSPE). El porcentaje de reincidencia real es una cifra desconocida.

Problemas públicos

El porcentaje de personas que dicen sentirse inseguras en su entidad aumentó de 61.2 % en 2021 a 67.9 % en 2022 (Envipe, 2021). A partir del diagnóstico presentado, los cuatro principales retos de Nuevo León en cuestión de seguridad pública y ciudadana son:

1. La prevención de la violencia no es entendida ni aplicada bajo un marco teórico homogéneo. Esto se ve reflejado en políticas públicas sin coherencia entre la definición que realizan del problema público, el diseño y la implementación que realizan los operadores. Provocando que existan traslapes entre distintos temas, tales como la seguridad pública y la seguridad ciudadana, sin un ente coordinador.

2. Debilidades en las capacidades institucionales de seguridad pública para disuadir y reaccionar ante el delito. Las políticas fragmentadas en materia de fortalecimiento de las instituciones de seguridad pública son poco claras sobre los objetivos, sus responsables y sus funciones dentro del sistema de seguridad pública estatal. Adicionalmente, no hay procesos e instrumentos consolidados, con participación ciudadana, para evaluar, capacitar y especializar a las y los policías estatales.

3. Proceso incompleto y limitado para el esclarecimiento de hechos, reparación del daño y acceso a la justicia, como se ve en el alto número de delitos que no son denunciados o investigados. Esto se traduce en impunidad, que afecta a víctimas, a personas en conflicto con la ley y a la legitimidad del Estado.

4. Insuficiencia de alternativas para la reinserción social. En el sistema penitenciario existe un área de oportunidad referente a las opciones para la reinserción social, tanto al interior de los centros penitenciarios estatales como al salir de ellos. Aunque por ley deben existir planes individualizados para cada persona interna, el porcentaje no es del 100 % (ENPOL, 2021), calidad y efectividad.

Todo lo anterior impacta, entre otros factores, en la percepción de inseguridad de la población neoleonesa integrada por distintas comunidades (pueblos indígenas, población en contexto de movilidad, LGBTIQ+), cada una con sus propias necesidades en seguridad.

Aspiración

La aspiración que guía los objetivos y líneas estratégicas del área de Seguridad y Justicia a 2040 es:

En Nuevo León imperará el Estado de Derecho para dotar de seguridad, certeza y libertad a las personas y comunidades que lo erigen; respetando los derechos humanos e impulsando, en corresponsabilidad con la ciudadanía, la cohesión social y una cultura de prevención y paz.

Alineada con el ODS 16 (Paz, justicia e instituciones sólidas), la Visión 2040 para Nuevo León descansa sobre la base del fortalecimiento del Estado de Derecho y la corresponsabilidad entre los distintos actores que integran al sistema de seguridad y justicia, incluidos la sociedad civil, la academia, el sector privado y la ciudadanía en general.

Una prevención de la violencia coherente y prioritaria, una prevención del delito (y reacción ante este) basada en inteligencia, una procuración e impartición de justicia adecuadas y una reinserción social integral, son los elementos estratégicos que se interrelacionan en este capítulo bajo una visión sistémica.

Para alcanzar la aspiración hacia 2040, se definieron cuatro objetivos estratégicos.

Objetivos y líneas estratégicas

1. Propiciar que las personas en Nuevo León tengan una vida libre de violencia que genere un bienestar individual, comunitario y social

La prevención de la violencia debe ser la prioridad en materia de seguridad, bajo un enfoque integral que vincule a todas las áreas del gobierno en corresponsabilidad con la ciudadanía (CONL, 2023). Esto es necesario para evitar que las y los habitantes de Nuevo León padezcan o generen situaciones de violencia, en distintas etapas de su vida, que limiten su desarrollo.

Este objetivo estratégico se relaciona directamente con la Meta 16.1 de los ODS que establece la “reducción significativa de todas las formas de violencia y las correspondientes tasas de mortalidad en todo el mundo”. Para asegurar su cumplimiento este objetivo cuenta con 3 líneas estratégicas:

1.1 Propiciar que las personas resuelvan sus problemas de convivencia a través de medios no violentos, en todas las etapas de la vida

De acuerdo con la consulta pública 2022 del Consejo Nuevo León, 30 % de las y los habitantes de Nuevo León evalúo como “muy bueno” o “algo bueno” el aspecto de tener “una vida libre de violencias”.

Para que los conflictos cotidianos puedan resolverse sin violencia, es necesaria una campaña de información para que las y los ciudadanos conozcan sus propios derechos y obligaciones estipulados en los reglamentos cívicos.

También es necesario motivar que las personas puedan reportar hechos violentos, a través de mecanismos digitales y que cuenten con el seguimiento de las autoridades competentes.

1.2 Existe una prevención de la violencia basada en evidencia

Para prevenir la violencia, en cualquiera de sus formas, es necesario que la sociedad en su conjunto tome acciones colectivas, estructurales y con un propósito claro y entendible (Foro para la Prevención de la Violencia, 2021). La violencia es un fenómeno multicausal que afecta diversos ámbitos.

Etiquetar recursos estatales para destinarlos a programas de prevención de la violencia, con una teoría de cambio coherente, aumentaría las posibilidades de incidir positivamente.

Crear bases de datos gubernamentales públicas, accesibles, sistematizadas y útiles para la evaluación de los programas (estatales y municipales) sobre prevención de la violencia. Que cumplan con los criterios de transparencia proactiva, acceso a la información y rendición de cuentas.

También es importante establecer un liderazgo facultado, técnica y legalmente, que coordine los distintos esfuerzos que realizan los ámbitos de gobierno y la sociedad civil.

1.3 La violencia es identificada en los distintos ámbitos de la vida cotidiana

Normalizar la violencia es el primer obstáculo para erradicarla. No denunciar, no rechazar y la aceptación generalizada de conductas que vulneran la integridad física y mental dificultan acciones encaminadas a comprenderla y controlarla (Laboratorio Nacional de Políticas Públicas, 2018)

Fomentar el apoyo a personas víctimas de violencias o con mayor propensión a convertirse en víctimas de violencia. Estas redes de apoyo pueden anclarse en organizaciones de la sociedad civil o incentivarse a través de programas gubernamentales.

Promover un uso responsable de las herramientas digitales, como el internet y las redes sociales.

Reflexionar sobre las alegorías a la violencia, el delito, el machismo y el culto al consumo en la cultura popular. Entender las causas, así como sus consecuencias reales, que generan estas expresiones a partir de un análisis integral.

2. Disuadir el delito y promover la reacción ante este a través del fortalecimiento de las instituciones policiales

Las Policías son un actor fundamental para las funciones de seguridad pública, como son la investigación de los delitos, la protección del orden público y la generación de la paz social (SESNSP, 2020).

Este objetivo está alineado con la meta 16.a. de los ODS: “fortalecer las instituciones nacionales pertinentes, incluso mediante la cooperación internacional, para crear a todos los niveles… la capacidad de prevenir la violencia y combatir el terrorismo y la delincuencia”.

Para alcanzar este objetivo se establecieron 4 líneas estratégicas:

2.1 Consolidar un servicio profesional de carrera en la Policía estatal para la reacción y prevención del delito.

El primer paso para asegurar las capacidades institucionales es invertir en el desarrollo individual de las y los agentes policiales, un factor clave para un servicio policial de excelencia (Sales, 2018). De acuerdo con la consulta pública 2022 realizada por el Consejo Nuevo León, uno de los principales temas para estar en el mejor lugar para vivir es “tener mejores policías” (2023).

El servicio profesional de carrera policial debe considerar, al menos, los siguientes elementos: proceso de ingreso (reclutamiento y selección); profesionalización (formación inicial, continua y especializada), permanencia (certificación y evaluación), movilidad (vertical y horizontal), conclusión (jubilación y separación); régimen de estímulos (prestaciones y reconocimientos); y desarrollo humano (salud integral y vida digna).

Se debe asegurar que los y las agentes policiales estatales cuenten con un Certificado Único Policial. Esto es importante para mejorar la capacitación, evaluación de desempeño y la confianza ciudadana en las corporaciones policiacas.

También es necesario ampliar la visión del desarrollo policial hacia las y los agentes de Policía metropolitanos. Así como a los municipios que no forman parte del AMM.

2.2 Mejorar y garantizar la suficiencia de infraestructura, equipamiento y capacidad de gestión de la Policía estatal para la reacción y prevención del delito.

Las y los agentes policiales requieren de un equipamiento idóneo y suficiente, al igual que infraestructura física y tecnológica adecuada para aprovechar al máximo sus capacidades.

Mantener la acreditación del C5 (CALEA) permitirá que esta institución cumpla con altos estándares de calidad probados en la mejora continua y que invierta en el equipamiento e infraestructura necesarios.

Además, para mejorar la efectividad de la respuesta inmediata y la coordinación en el estado, se debe incrementar y homologar la tecnología y los procesos de atención de emergencia estatal y municipales.

2.3 Fortalecer la estructura de inteligencia policial y análisis delictivo para la prevención del delito.

Como parte del fortalecimiento humano y material de la Policía estatal, se necesita poner énfasis en la inteligencia y el análisis delictivo. El servicio tradicional de Policía ha sido rebasado y requiere la incorporación del análisis delictivo e inteligencia policial para prevenir la delincuencia y tener una capacidad de reacción inmediata.

Esto implica invertir en la implementación de un sistema de expediente único que genere información reconocible y rastreable por todas las instituciones de seguridad pública estatales.

Es necesario promover programas que incentiven la recolección y difusión de buenas prácticas de prácticas policiales basadas en evidencia, por ejemplo, relanzar la red estatal de analistas delictivos.

Para enfrentar los nuevos retos en seguridad, se debe promover una estrategia estatal de ciberseguridad y ciber inteligencia, además de dotar de las herramientas tecnológicas y legales necesarias para la prevención y reacción contra este tipo de delitos.

2.4 Despolitizar la coordinación entre los actores del sistema de seguridad pública estatal

La fuerza policial forma parte de un sistema. Se deben incluir mecanismos de coordinación con otras instituciones sin importar su ubicación geográfica; capacidades o partido político en el gobierno.

Estos mecanismos deben basarse en la distinción de competencias, la especialización, el uso de tecnología, la complementariedad de funciones y el uso eficiente del presupuesto para alcanzar los objetivos del sistema en su conjunto.

Se debe tomar como referencia el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica, que delimita las funciones e interconexiones de las fuerzas federales, la Policía estatal y las Policías municipales.

Para adaptar el modelo nacional, al igual que los esfuerzos locales, es necesario elaborar un libro blanco en el que se definan los objetivos generales y específicos de cada institución que conforma el sistema de seguridad estatal.

3. Garantizar a la ciudadanía el pleno acceso a la justicia por parte de las instituciones responsables.

Este objetivo está alineado con la meta 16.3 de los ODS: “Promover el estado de derecho en los planos nacional e internacional y garantizar la igualdad de acceso a la justicia para todos”. Si la prevención falla, se deben iniciar procesos penales enfocados en la reparación del daño; la desincentivación de las conductas delictivas; y la igualdad de acceso a la justicia.

Si bien la procuración e impartición de justicia en materia penal no es una competencia preponderante del Poder Ejecutivo, es necesario incorporarlas como parte de la visión sistémica que guía este capítulo y al Plan Estratégico.

Para alcanzar este objetivo se establecieron 6 líneas estratégicas:

3.1 Promover y facilitar la denuncia del delito.

El insumo básico de la procuración e impartición de justicia es la denuncia de los hechos delictivos; no se puede investigar un evento que se desconoce. Por el alto porcentaje de cifra negra en Nuevo León se debe promover y facilitar la denuncia del delito. Esto incluye desde la capacidad operativa del personal de servicio público que atiende a las y los denunciantes hasta la resolución de la denuncia.

La promoción de plataformas tecnológicas permitirá reducir los tiempos y acercará a las víctimas con las autoridades competentes para iniciar el proceso de justicia. Para incrementar la confianza, es importante fortalecer el seguimiento de cada etapa de la denuncia.

Además, se debe garantizar la seguridad de las personas denunciantes con la incorporación de tecnología, procesos de protección y facilitación de la validación de lo declarado.

3.2 Consolidar el servicio profesional de carrera en la Fiscalía.

Para dar una atención de calidad a las denuncias, es prioritario fortalecer al elemento humano. El personal de la FGJNL debe contar con un servicio profesional de carrera que abarque desde su ingreso a la institución hasta su conclusión, de manera similar al servicio profesional policial detallado en la línea estratégica 1.2.

Debe diseñarse una plataforma que fortalezca y facilite la capacitación y especialización de las y los agentes del Ministerio Público y otro tipo de personal especializado, acorde con la incidencia delictiva en el estado.

3.3 Fortalecer las capacidades en materia de persecución del delito.

El uso del análisis y la inteligencia también son necesarios para integrar carpetas de investigación robustas. Esto significa mejorar el almacenamiento y el uso de información para determinar las consecuencias y encontrar las causas del hecho delictivo (Ekblom, 2011).

Diseñar programas de inteligencia en colaboración con la ciudadanía permitirá identificar áreas de oportunidad, así como definir proyectos que incentiven la cooperación ciudadana para reportar hechos que perturben la paz dentro de la comunidad.

La capacitación y certificación de las Policías preventivas para investigar es otro mecanismo para incrementar capacidades.

3.4 Asegurar un proceso de impartición de justicia transparente y eficaz.

Una vez integrada una carpeta de investigación robusta, debe ser presentada ante un juez o una jueza. La judicialización de la carpeta de investigación tiene que ser transparente para dar certidumbre, tanto a víctimas como a personas agresoras, sobre el proceso de acceso a la justicia. También debe ser un proceso ágil y sencillo para todas las personas involucradas.

Contar con una plataforma pública de indicadores que midan y evalúen el sistema de impartición de justicia es el insumo básico para la ciudadanía. La información permitirá valorar el desempeño e identificar áreas de oportunidad a mejorar.

Por otro lado, la digitalización, homologación y simplificación de procesos puede ayudar a incrementar la eficiencia del PJENL.

3.5 Diseñar, implementar y evaluar una política de persecución penal.

El fortalecimiento humano y material para la persecución de los delitos y la emisión de sentencias debe estar articulado dentro de una política de persecución penal. Esta política tiene que asegurar el acceso a la justicia a víctimas y personas en situación de conflicto con la ley e implica precisión en las investigaciones, celeridad en el procesamiento y pertinencia en las resoluciones.

Dicha política debe establecer prioridades para la asignación de los recursos limitados y contar con un enfoque operativo.

La política de persecución penal necesita complementarse con una plataforma de rendición de cuentas para conocer las motivaciones y resultados de las acciones emprendidas.

De igual forma, debe priorizar el uso efectivo de salidas alternas como el acuerdo reparatorio y suspensión condicional del proceso para evitar la judicialización de una gran cantidad de casos y así despresurizar el sistema de justicia.

También se necesita proponer ajustes al Código Penal para el Estado de Nuevo León, que precisen los delitos que utilizan medios cibernéticos.

3.6 Garantizar mecanismos de atención jurídica a grupos de atención prioritaria

El proceso de justicia penal requiere del reconocimiento y respeto a los derechos humanos de las personas, especialmente de quienes, por distintos motivos, se encuentran en situaciones de vulnerabilidad. Es necesario respetar sus derechos sin descuidar la reparación del daño ni las soluciones satisfactorias para víctimas y personas agresoras, en concordancia con la meta 16.3 de los ODS.

Para atender puntualmente las necesidades de estos grupos es importante crear un sistema que permita identificar factores de riesgo y organizar proyectos de seguimiento y tratamiento integral en coordinación con organizaciones de la sociedad civil.

Elaborar protocolos específicos para la atención de grupos de atención prioritaria favorecerá una actuación apegada a buenas prácticas, el derecho y la eficacia por parte del personal de servicio público, y servirán para evaluar tanto su trato como su desempeño.

Para evitar que los y las jóvenes reincidan y, en cambio, se alejen de conductas violentas, se deben desarrollar programas especializados para la atención, en libertad, de adolescentes en conflicto con la ley.

Implementar el Modelo Nacional de Atención a Niñas, Niños y Adolescentes Víctimas de Violencia Familiar romperá con el ciclo de violencia y evitará que se conviertan en víctimas y/o personas agresoras en un futuro.

4. Asegurar las capacidades del sistema penitenciario para una reinserción social efectiva de las personas privadas de su libertad

Uno de los elementos del proceso de procuración e impartición de justicia es el uso de la prisión preventiva mientras se sigue con el proceso penal; también el o la juez puede sentenciar el internamiento del imputado en algún centro penitenciario.

Es muy importante promover el cambio de enfoque punitivo hacia el de reinserción social. 66.7 % de las y los habitantes de Nuevo León tiene “poca” o “nada” de confianza en las “cárceles” (Envipe 2022), probablemente este alto porcentaje está relacionado con la idea de cárcel como lugar de castigo.

En ambos casos, dicho centro debe garantizar el respeto a los derechos humanos e incidir en la reinserción social de las personas.

4.1 Garantizar la gobernabilidad en los centros penitenciarios para favorecer la reinserción social

La gobernabilidad de los centros penitenciarios debe aspirar a ser absoluta, para lo cual se necesita atender la infraestructura penitenciaria y fortalecer la profesionalización del personal penitenciario de Nuevo León.

Para garantizar que los centros penitenciarios reduzcan al mínimo las incidencias internas y cumplan con su función, se debe acreditar la operación y el cumplimiento de los derechos humanos.

Otro mecanismo útil y de apertura gubernamental es la integración de un comité técnico para la evaluación de la política pública penitenciaria, con voz y voto, que mida el desempeño de las autoridades y dé seguimiento a las políticas de reinserción y control de centros penitenciarios.

También se puede crear un sistema de información penitenciaria para generar productos de inteligencia que prevengan la violencia e incrementen el control dentro de los centros penitenciarios.

4.2 Proveer servicios adecuados y suficientes para la reinserción social en internamiento (gobierno y organizaciones de la sociedad civil)

Con centros penitenciarios gobernables, se deben asegurar servicios suficientes para las personas internas con respeto de los derechos humanos. Éstos deben abarcar cinco ejes: trabajo, capacitación laboral, educación, salud y deporte, y reflejarse en un Plan de Actividades Individual (Ley Nacional de Ejecución Penal, 2016) con indicadores psicológicos, de socialización y capacitación; y deben ser provistos preponderantemente por el gobierno estatal.

Para fortalecer los cambios individuales hacia una vida pacífica en sociedad se pueden implementar mecanismos de desarrollo personal y procesos de auto perdón y reconciliación.

Además, se debe cumplir con los beneficios preliberacionales que estipula la ley tanto en infraestructura como en servicios para disminuir el tiempo en internamiento de las personas privadas de su libertad.

Ofrecer atención psicosocial a las familias de las personas privadas de su libertad y ampliar el contacto con relaciones sociales permitirá reducir el impacto del internamiento y dará herramientas a los familiares para contribuir en el proceso de reinserción social.

4.3 Promover un proceso de reinserción suficiente y adecuado para grupos socialmente vulnerables (inimputables, adolescentes, niñas y niños, personas migrantes, en situación de calle, con adicciones)

Para que el sistema penitenciario y de reinserción garantice oportunidades suficientes y adecuadas hay que diferenciar entre distintos perfiles y poblaciones de personas que entraron en conflicto con la ley. Esto es particularmente importante para la población adolescente en el sistema penitenciario estatal, que requiere de un proceso de reintegración adaptado a sus necesidades físicas y psicológicas (UNICEF, 2017).

Para alejar a este grupo de conductas antisociales y reincidencia delictiva se debe aplicar adecuadamente la Ley Nacional del Sistema Integral de Justicia Penal para Adolescentes, publicada en 2016.

Además, se necesita la especialización de los y las agentes del Ministerio Público, policías, personas facilitadoras de mecanismos alternos, personas defensoras y asesoras jurídicas públicas o privadas, y órganos jurisdiccionales en materia de justicia para grupos socialmente vulnerables, con el fin de ofrecer un trato y resultados de acuerdo con las necesidades específicas de cada persona.

Finalmente, se requiere infraestructura suficiente para brindar una estancia digna y un proceso de reinserción social efectivo.

4.4 Fortalecer el proceso de seguimiento y acompañamiento pospenal

La obligación de reinsertar a las personas en conflicto con la ley continúa con los servicios pospenales al salir de los centros penitenciarios. Éstos dan seguimiento a las actividades iniciadas en el centro en alianza con la sociedad civil.

Se necesitan generar métricas para el cumplimiento de las obligaciones legales sobre quienes egresan de centros penitenciarios que ayuden a mejorar los servicios pospenales.

Además, se deben aplicar programas de reinserción social pospenal que incluyan tratamiento psicosocial individual y familiar, tratamiento de adicciones, prevención de reincidencia, oportunidades laborales y educativas.