Finanzas públicas

Para cumplir con las metas planteadas por el Plan Estratégico 2030 de Nuevo León, el Estado debe tener la capacidad de financiarlas.

La capacidad financiera de un Estado mejora con el fortalecimiento de sus fuentes de ingresos y de su posición de liquidez (Agenda 2030; OCDE, 2019). También es deseable eficientar y transparentar el ejercicio del gasto público y hacer uso prudente de la deuda para incrementar la capacidad de inversión pública.  

Solo con una combinación equilibrada de los elementos que integran la política fiscal, el Gobierno estatal puede gestionar efectivamente sus recursos y financiar las políticas públicas necesarias para el desarrollo.   

La eficiencia del uso de recursos públicos debe considerar criterios de sostenibilidad financiera, es decir, que el Gobierno tenga la capacidad de financiar sus políticas y ser solvente para servir su deuda pública (Burnside, 2005). 

Como está contemplado en la Ley de Disciplina Financiera (LDF), esta sostenibilidad requiere que los Gobiernos estatales logren que los ingresos sean iguales o mayores a los gastos, generando un balance presupuestario positivo1 (LDF, 2018). 

Para lograr los objetivos de este Plan, este capítulo analiza cuatro aspectos a fortalecer en materia de las finanzas públicas de Nuevo León: 

1. Ingresos, que incluyen los que son de libre disposición y los que son etiquetados.

2. El ejercicio del gasto, que debe ser eficiente y transparente

3. El uso de la deuda como fuente de financiamiento

4. El gasto en inversión, que dota de infraestructura al Estado 

Diagnóstico

Ingresos2  

Los ingresos totales del Estado, sin incluir financiamientos, han registrado un incremento sostenido desde 2013, llegando a 104,450 millones de pesos (mdp) al cierre de 2021. Estos ingresos se pueden clasificar en dos categorías: los de libre disposición (ILD) y los etiquetados. 

Los ILD son están conformados por aquellos generados por el Estado, llamados también ingresos propios (19 % de los ingresos totales), y/o los recursos federales no etiquetados (41 % de los ingresos totales), sobre los cuales el Gobierno decide su uso o destino. 

Los ingresos etiquetados son generados vía convenios (8.5 % de los ingresos totales) y por aportaciones federales (23 % de los ingresos totales). Estas últimas son transferencias federales destinadas a las entidades para educación, salud e infraestructura básica. 

Los ILD permiten que el Estado financie su gasto corriente y ejecute políticas públicas. Desde 2013, en Nuevo León estos ingresos han crecido hasta alcanzar un monto de 68,536 millones de pesos (60 % de los ingresos totales) al cierre de 2021. 

Lo anterior se explica debido al crecimiento de las participaciones federales que compensó la caída de los ingresos propios para el mismo periodo (gráfica 1).

Nuevo León es la entidad federativa con la mayor proporción de ingresos propios sobre ingresos totales. Los ingresos propios del Estado están formados principalmente por los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos (20.8 % de los ingresos totales sin financiamiento). 

Pese a que los ingresos propios registraron una reducción en términos reales entre 2013 y 2019, a partir de 2015 se observa una tendencia al alza impulsada por el crecimiento en la recaudación de impuestos y derechos, llegando a 21,711 mdp en 2021 (gráfica 2). 

El estado tiene una base económica y nivel de riqueza que permiten al Gobierno recaudar más que otras entidades del país. La recaudación de impuestos en Nuevo León ha registrado un crecimiento sostenido desde 2013, llegando a un total de 11,879 mdp al cierre de 2021.  

El impuesto local más relevante es el impuesto sobre la nómina (ISN), destaca la estabilidad de las contribuciones de las empresas en este concepto que entre 2020 y 2021 representó el 93.10 % y 90.35 % respectivamente de la recaudación local. Esto permitió al Gobierno estatal financiar parte de los esfuerzos para paliar los efectos de la crisis sanitaria por COVID-19 en Nuevo León. 

En 2021 el ISN es seguido por los impuestos relacionados con juegos, apuestas y sorteos (5 %), y por el de hospedaje (0.76 %). La recaudación de estos impuestos ha tenido entre 2013 y 2021 una evolución favorable que ha permitido financiar el gasto no etiquetado (gráfica 3). 

De acuerdo con la OCDE (2019), México es un país con un grado de descentralización bajo a moderado debido a que la mayoría de los Estados, incluyendo Nuevo León, registran una alta dependencia de las transferencias federales y una baja generación de ingresos propios. 

Como se observa en la gráfica 1, las transferencias federales han aumentado consistentemente desde 2015, pero el ritmo no ha sido igual al del crecimiento de la población y necesidades de inversión que requiere el estado, particularmente el Área Metropolitana de Monterrey (AMM).

Atender las demandas por recursos presupuestales por parte de los municipios de Nuevo León es importante, de esto depende la implementación de políticas públicas a nivel municipal.  Esto es aún más relevante para los municipios que conforman el AMM, pues en ellos se concentra la mayor población estatal y conforman el espacio donde se genera gran parte de la actividad económica en Nuevo León.

En cuanto a los ingresos propios, la experiencia internacional apunta a que, dado el grado de descentralización, los impuestos recaudados localmente abarcan menos rubros que en otros países (OCDE, 2019). 

Ejercicio del gasto

Entre las responsabilidades que tiene el Estado en materia de gasto público están las de crear y mantener la infraestructura pública y proveer bienes y servicios como educación, salud, agua y seguridad, entre muchos otros. 

La procuración de un gasto público eficiente y transparente requiere identificar la procedencia de los recursos que financian cada tipo de gasto, qué sector del Gobierno lo ejerce o qué funciones de Gobierno son más o menos favorecidas presupuestalmente (BID, 2017). 

En Nuevo León, el gasto no etiquetado (procedente de los ILD y financiamientos) registró desde 2016 una tasa media anual de crecimiento (TMAC) de -1.04 %, que alcanzó un monto de 68,501 mdp en 2019 (66 % del gasto total). Desde 2016, este gasto, en promedio, ha sido destinado principalmente a educación (21 %), transferencias municipales (19 %), seguridad (12 %), pensiones (9 %) y transferencias a otros entes públicos (16 %). 

El gasto etiquetado, que proviene de las aportaciones del Ramo 33 y de los convenios federales, registró una TMAC de -1.41 % desde 2016 y alcanzó un monto de 35 036 mdp en 2019. 

El gasto público también se puede analizar de acuerdo con su tipo. En 2019, los principales rubros por tipo fueron gasto corriente (71 %), amortización de la deuda y disminución de pasivos (9 %), gasto de capital (7 %) y gasto en pensiones (3.6 %). 

Desde 2015, la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado (SFyTGE) inició el Plan de Ahorro y Austeridad en la administración central estatal para aumentar la sostenibilidad financiera. 

Esta estrategia contribuyó a controlar el gasto corriente, que se orienta principalmente a operación y no permite generar patrimonio público (CIEP, 2017). 

Este gasto es el principal destino presupuestal y desde 2013 registró una TMAC de -3.4 %, llegando a 73 748 mdp en 2019 (gráfica 4). 

Ante la crisis detonada por COVID-19 en 2020 y 2021 la SFyTGE reasignó recursos para la conversión hospitalaria, la compra de vacunas, entre otras necesidades para atender los efectos de la crisis sanitaria y económica en el estado. 

Al analizar el gasto por su función, el Estado destina cerca de la mitad de su presupuesto a desarrollo social, mientras que Gobierno y desarrollo económico representaron solo 20 % y 3 %, respectivamente (gráfica 5). Desde 2013, el gasto en desarrollo social ha sido el único que ha aumentado (TMAC de 0.3 %), llegando a un monto de 53,005 mdp en 2019.  

Si se clasifica el gasto entre lo reductible y lo no reductible3, los rubros de educación, seguridad, pensiones y servicio de la deuda son los que generan mayor presión sobre el presupuesto estatal. 

Estos representan una buena parte de lo que eroga el Estado y son irreductibles, ya que están comprometidos de forma fija y hay poco margen para modificar su asignación (gráfica 6). 

El marco normativo del sistema de pensiones del Estado que estuvo vigente desde 1993 hasta 2020 provocó que el Gobierno estatal tuviera que asignar una partida del presupuesto para cubrir el déficit en el sistema de pensiones. Estas aportaciones estatales pasaron de 4 117 mdp en 2015 a 6,020 mdp en 2019. Esto representa una TMAC de 5.3 % en el gasto gubernamental destinado a pensiones de la fuerza de trabajo estatal entre 2015 y 2019. 

Afortunadamente, tras las modificaciones al sistema estatal de pensiones reflejadas en la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León, publicada en 2020, se redujo la presión de gasto en 337 mdp para 2022 y se programan reducciones adicionales en años posteriores (VAN, 2019). 

La estructura actual de ingresos y gastos del Gobierno de Nuevo León ofrece poco margen de maniobra o espacio fiscal para financiar la inversión pública u otras iniciativas de política pública. El servicio de la deuda estatal que crece a una TMAC de 2.6 % desde 2015, ascendió a  5,224 mdp en 2019. Esto representa el 16 % de los ILD y, por lo tanto, una reducción significativa del espacio fiscal del Estado. 

Capacidad de endeudamiento estatal

La diferencia entre los ingresos y el gasto público en Nuevo León genera déficits. 

Aunque los déficits financieros registrados desde 2015 se han reducido por las medidas de disciplina tomadas por el Gobierno, se ha tenido que recurrir al endeudamiento para subsanarlos, a expensas de la inversión pública productiva. 

Al cierre de 2020, el saldo de los financiamientos contratados por el Gobierno estatal fue de 81,539 mdp (gráfica 7).

Desde 2015, el saldo de la deuda total del Estado incrementó 14,519 mdp (40 %), cifra menor que la registrada en otras administraciones. La principal causa fue un aumento en la deuda indirecta de los organismos estatales (5831 mdp). 

El destino más productivo de la deuda a largo plazo es la inversión pública y, por lo tanto, debe ser contratada principalmente para este propósito, como se establece en la Constitución mexicana y en la LDF. En ambos instrumentos se determina la norma de prudencia financiera por la que deben regirse las deudas públicas de los Gobiernos subnacionales4; sin embargo, no definen sanciones claras a su incumplimiento. 

La LDF establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) debe evaluar el desempeño de las entidades federativas en términos de su endeudamiento. Con este propósito, existe el Sistema de Alertas, que da seguimiento trimestral a los estados en tres indicadores.  

Al cierre de 2019, el Sistema de Alertas reportaba para Nuevo León los siguientes resultados:

1. Deuda pública y obligaciones sobre ILD: nivel de deuda equivalente a 112.7 % de los ILD, 527 puntos por encima del promedio nacional de 60 %. 

2. Servicio de la deuda y de obligaciones sobre ILD: 11.5 %, 4.5 puntos porcentuales sobre el promedio nacional de 2022 de 6.92 %. 

3. Obligaciones a corto plazo y proveedores y contratistas sobre ingresos totales: 1.7 %, un punto porcentual por encima del promedio nacional de 0.67 %. 

El Sistema de Alertas establece que el límite para el Estado para contratar más deuda equivale a 5 % de sus ILD si su endeudamiento se encuentra en observación, y a 15% si su endeudamiento es sostenible. El nivel de endeudamiento de Nuevo León, así como el de Coahuila, Chihuahua, Nayarit y Quintana Roo está clasificado, al cierre de 2020, como “en observación”, que es la clasificación intermedia de las tres utilizadas por este sistema. 

A pesar del alto volumen de la deuda estatal, la gestión ha sido calificada como prudente por calificadoras de riesgo crediticio. Las medidas emprendidas desde 2015, incluyendo un par de reestructuraciones, han resultado en ahorros de 3,882 mdp en pago de intereses y cambio en el perfil de amortizaciones. 

Adicionalmente, el refinanciamiento de la deuda de largo plazo autorizada por el Congreso para 2022 ha permitido alcanzar mejores condiciones de la deuda estatal con una sobre tasa más favorable. En consecuencia, la deuda estatal pasó de calificaciones BBB+ (Fitch) en 2015 a A (HR, Moody’s, S&P) y A+ (Fitch) en 2019, con un ahorro de cerca de 100 mdp en comisiones y sobretasas.  

Inversión pública

La inversión pública es importante para mejorar la productividad, promover el crecimiento económico y fomentar el bienestar social. En los países miembros de la OCDE, los Gobiernos subnacionales ejercen en promedio 70 % del gasto público en inversión. 

Generalmente, la inversión pública se destina a infraestructura de transporte, escuelas, hospitales y otros activos tangibles o intangibles (OCDE, 2019). Su disminución tiene como consecuencia que se limite la provisión de bienes y servicios de calidad, se inhiba el desarrollo y mantenimiento de infraestructura, y en última instancia, la productividad de una comunidad. 

En México, el gasto en inversión de los Estados pasó de un máximo de 11.4 % sobre el gasto público total (1.5 % del PIB nacional) en 2009 a cerca del 9 % (1.1 % del PIB nacional) en 2022. 

Hasta 2021 Nuevo León fue uno de los estados con menor gasto de capital en el país, al haber pasado de representar un máximo de 14.11 % del gasto total en 2014 a solo 7 % en 2021. En este periodo, la inversión pública ha tenido una reducción importante (gráfica 8). De acuerdo al INEGI5, el estado ocupó el lugar 29 de 32 entidades en cuanto al gasto en inversión pública. 

Una de las explicaciones de esta reducción es que, a partir del aumento del endeudamiento subnacional desde 2008, el incremento en el servicio de la deuda redujo el espacio para los niveles de inversión pública (CIEP, 2019). Otro factor es el techo de financiamiento neto que el Estado debe cumplir desde que la LDF se promulgó en 2018. 

En algunos casos, la baja tasa de inversión también puede corresponder con una alta proporción de gasto en servicios personales o gasto corriente, en general (OCDE, 2013, 2014). En este sentido, en México la LDF fomenta mayor planeación y un ejercicio más eficiente del gasto público en los Estados. Esto implicaría, en el mediano plazo, una transición a un ejercicio que privilegie el gasto en inversión por sobre otros rubros. 

A partir de 2022, los proyectos de inversión estuvieron en el centro de las decisiones del nuevo Gobierno estatal. El Presupuesto de Egresos 2022 del Estado incrementó, por primera vez en varios años, el monto destinado a inversión pública.  

Problemas públicos

A partir del diagnóstico presentado se puede concluir que el Gobierno del Estado no cuenta con la capacidad financiera suficiente para solventar las políticas públicas que potencien la calidad de vida de la población. Esta situación se entiende a partir de los siguientes retos que enfrentan las finanzas públicas de Nuevo León.

1. Ampliar la disponibilidad de recursos cuya fuente son: la recaudación o cobro por parte de la Tesorería (ingresos propios), las transferencias federales (que junto con los ingresos propios forman los ingresos de libre disposición) y la contratación de deuda, para poder financiar infraestructura, tecnología, equipamiento y formación de capital humano.

2. Asegurar el ejercicio del gasto eficiente y transparente del gobierno central y los entes públicos del estado, que permita la adecuada provisión de bienes y servicios públicos. 

Al atender estos retos de finanzas públicas se debe mantener como meta el balance entre ingresos y egresos. 

En este sentido, el balance presupuestario de recursos disponibles sin financiamiento neto, representa el espacio fiscal o margen de maniobra que tiene el Gobierno estatal para financiar políticas públicas con recursos de libre disposición sin recurrir a la contratación de deuda, ha registrado una caída continua de 2016 a 2020, pasando de 8,132 millones en 2016 hasta un saldo negativo de -5,458 mdp en 2020 (gráfica 9). Esto se debió a una diferencia cada vez mayor entre el gasto no etiquetado y los ingresos de libre disposición sin incluir recursos provenientes de la contratación de deuda. En 2021 este balance registró una recuperación con un saldo positivo de 2,033 mdp.

Gráfica 9. Balance presupuestario de Nuevo León (2016-2021)

Fuente: Balance presupuestario, Estadísticas financieras, SFYTGE.

Los ingresos y los gastos, por su naturaleza, presentan problemas estructurales. 

Por un lado, los ingresos son sumamente vulnerables a riesgos relacionados con la caída de la actividad económica y, por otro, una porción considerable del gasto público es irreductible y hay la creciente necesidad de financiar políticas públicas prioritarias.

Aunque Nuevo León cuenta con una sólida base de recaudación de impuestos y las transferencias que recibe de la federación han aumentado, se necesita crear lineamientos en toda la administración pública de Nuevo León para un gasto público eficiente, transparente y con rendición de cuentas.