Prueba Feb 2023 Seguridad - Administración Publica
Published onFeb 04, 2023
Prueba Feb 2023 Seguridad - Administración Publica
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Seguridad y Justicia
Nuevo León enfrenta diversos desafíos en materia de seguridad y de justicia. La fragilidad institucional, los altos índices de corrupción, la participación social en el crimen y los cambios en el mercado internacional de las drogas han provocado que la violencia sea sistemática y organizada, afectando la vida de toda la población (Bartolucci, 2020).
La construcción de una sociedad pacífica y segura debe basarse en evidencia y usar criterios de coordinación sistémica entre el Estado y la sociedad civil (ONU, 2019). Este capítulo considera al Poder Ejecutivo de Nuevo León como el responsable de diseñar y operar políticas públicas, a partir de evidencia y una visión sistémica de la seguridad, en coordinación y corresponsabilidad con el resto de actores.
Es importante señalar la evolución que el concepto de seguridad ha tenido en los últimos años. La seguridad pública ha evolucionado hasta llegar al modelo de seguridad ciudadana en el que violencia, delitos, prevención y reacción se encuentran estrechamente relacionados; separar ambos conceptos tiene una finalidad heurística.
El capítulo analiza la situación de la seguridad y la justicia en Nuevo León a partir de cuatro elementos:
Prevención de la violencia
Prevención y reacción contra el delito
Procuración e impartición de justicia
Reinserción social
Diagnóstico
Prevención de la violencia
La Ley General para La Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia define a la violencia como:
El uso deliberado del poder o de la fuerza física, ya sea en grado de amenaza o efectivo, contra uno mismo, otra persona o un grupo o comunidad, que cause o tenga muchas probabilidades de causar lesiones, muerte, daños psicológicos, trastornos del desarrollo o privaciones (Artículo 4, Fracción XI).
Entendida de esta forma la violencia tiene diversas manifestaciones; múltiples actores directos e indirectos; y es cambiante en la historia y en el tiempo (Carrión y Armijos, 2009). El mansplaning1 y el gaslighting2, por ejemplo, son violencias que anteriormente no eran consideradas como tal.
Así como no hay un solo tipo de violencia, tampoco existe un enfoque único para prevenirla. Destacan el enfoque epidemiológico, propuesto por la Organización Panamericana de Salud; el enfoque ecológico, impulsado por la Organización Mundial de salud; y el enfoque de eficacia colectiva, desarrollado por sociólogos como Robert J. Sampson. Si bien estos enfoques son complementarios entre sí, es importante reconocer sus características propias para aplicarlos adecuadamente (Subcomisión de Reinserción Social del Consejo Nuevo León, 2022).
Del enfoque epidemiológico sobresalen los tres niveles de prevención de la violencia:
Prevención primaria: acciones enfocadas en atender las causas que originan la violencia.
Prevención secundaria: acciones enfocadas en personas o grupos específicos que tiene mayor riesgo o vulnerabilidad de sufrir o ejercer violencia.
Prevención terciaria: acciones dirigidas a evitar que personas o grupos que ya han ejercido o sufrido violencia reincidan.
Del enfoque ecológico resalta el tratamiento multicausal y la relación entre factores de riesgo y protección que operan en cuatro ámbitos:
Individual: Atención en las características individuales de cada persona.
Familiar: Atención en las relaciones cercanas (familia, amigos, pareja) de cada persona.
Comunitario: Atención a los contextos comunitarios (escuela, trabajo, colonia) que influyen en las relaciones de cada persona.
Social: Atención a características de la estructura social (inequidad de género, desigualdad económica) en la que está inserta la persona.
Del enfoque de eficacia colectiva resalta la importancia a la cohesión social y la confianza vecinal, combinada con las expectativas compartidas de control social informal para dotar a las comunidades con la infraestructura social y autorregulación (Gibson, et. al., 2002; Duncan et. al., 2003; Sampson y Wikström, 2008).
El concepto de seguridad ciudadana es importante para enmarcar la prevención de la violencia. Este concepto pone en el centro a las personas y a sus derechos; el orden civil democrático; a la atención de las causas potenciales de la violencia; y estrategias multifacéticas para mejorar la calidad de vida de la población (PNUD, 2013).
Finalmente, las políticas públicas en desarrollo social no son, necesariamente, políticas públicas de prevención de la violencia. Requieren de una definición de problema con base en los enfoques de prevención de la violencia; diseños orientados específicamente hacia un nivel de prevención; implantaciones en ámbitos concretos; y evaluaciones alineadas con los conceptos propios de la materia.
Violencia en el ámbito individual
De acuerdo con diversos investigadores (Kitts, M., & Lewis, J. (2018); Manning, J. (2020); Pokorny, A. D. (1965)) distintas manifestaciones de la violencia, como el bullying y la violencia de pareja, tienen correlación con la máxima expresión de violencia contra uno mismo: el suicidio.
En Nuevo León, entre 2017 y 2021 la cifra de suicidios anual aumentó. En hombres la cifra anual de suicidios pasó de 233 en 2017 a 345 en 2021; lo que representa un incremento del 48.07 %. En mujeres la cifra pasó de 37 a 55 en el mismo periodo de tiempo; representando un incremento del 48.65 %, que es mayor al de los hombres3(INEGI,2022).
Violencia en el ámbito familiar
De 2020 a 2021, las llamadas al 911 por violencia familiar han aumentado en 19.23 % y las que son por violencia de pareja en 11.02 %; las llamadas por maltrato infantil también aumentaron en 6.27 % (ver gráfica 1)4.
De acuerdo con la Encuesta Nacional sobre la Dinámica de las Relaciones en los Hogares (ENDIREH) 2021, 9.6% de neolonesas, de 15 años y más, ha vivido situaciones de violencia por parte de su familia en los últimos 12 meses; 17.7 % ha vivido situaciones de violencia de pareja.
Fuente: Monitor Público de Decisiones Estratégicas, 2022.
Violencia en el ámbito comunitario
Durante el 2T de 2022, el 22.3 % de los habitantes de la ZMM experimentaron, al menos, un tipo de conflicto en su vida diaria. En comparación con el porcentaje del 2T de 2021 (21.2 %), los conflictos aumentaron en 1.2 puntos porcentuales (Encuesta Nacional de Seguridad Pública Urbana, 2022).
El conflicto más común es “problemas con vecinos”, esto incluye: ruido con martillo, uso del taladro, música alta o fiestas, quema de basura, entre otros. La consecuencia del conflicto, en la mayoría de los casos, fue un “diálogo o plática” (53.5 %). No obstante, en 20.3 % de los casos hubo insultos y groserías, en 16.4 % gritos y en 5.5 % hubo daños físicos o materiales (ENSU, 2022).
El pandillerismo violento también es un problema comunitario que si bien ha ido reduciéndose, en los últimos cinco años, de acuerdo con los habitantes de Nuevo León, de 2021 a 2022 tuvo incremento de 1.2 puntos porcentuales (Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública). En municipios como Monterrey (Zona Norte) es un problema grave por la conexión y/o evolución que tiene con el crimen organizado, producción de servicios ilícitos (Pitts, 2019; Alridge et. al., 2018; McLean, 2018).
Por otro lado, la organización vecinal en Nuevo León para resolver problemas como robos, delincuencia cerca de las escuelas y el pandillerismo violento es menor en comparación con el porcentaje nacional (ver gráfica 2).
Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), 2022.
La escuela es otro lugar comunitario en donde se enfrenta experimenta violencia. En 2018, 11.1 % de niños y niñas, de entre 6 a 9 años, dijeron sufrir violencia en alguna escuela de Nuevo León; 8.2 % en el rango de 10 a 13 años; y 5.9 % en el rango de 14 a 17 años (INE, 2018). En la Consulta Infantil y Juvenil 2021 del Instituto Nacional Electoral, a 16.43 % de niños de entre 14 a 17 años les gustaría que su escuela tuviera mayor seguridad; 19.67 % que hubiera una mejor convivencia; y 18.73 % que tomaran en cuenta sus emociones.
Fuente: Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), 2022.
Violencia en el ámbito social
En el ámbito social, la violencia de género tiene su origen en las relaciones desiguales que existen entre mujeres y hombres, y que ponen a las primeras en una situación de inferioridad y subordinación que genera las bases de la normalización de la violencia hacia ellas (Gobierno de Chile, 2014). En Nuevo León, las mujeres perciben un salario 30 % menor que el de los hombres que desempeñan una actividad similar (Mendoza, 2017); 55 % de personas que no saben leer ni escribir son mujeres (INEGI, 2021); y sólo 1 de 9 alcaldes de la Zona Metropolitana de Monterrey es mujer.
Otro síntoma de esta desigualdad es que un mayor porcentaje de mujeres ha dejado de realizar actividades por temor a la inseguridad, en comparación con los hombres. Esto repercute en su calidad de vida y perpetúa la desigualdad.
Fuente: ENVIPE, 2022.
Prevención y reacción del delito
La prevención del delito y la violencia son actividades complementarias, a partir de la evolución del concepto de seguridad. La distinción de ambos enfoques tiene la finalidad de presentar información específica y entendible.
De acuerdo con el Código Penal Federal, “el delito es el acto u omisión que sancionan las leyes penales” (Artículo 27). Por lo que no todas las violencias o incivilidades constituyen un delito. En el Código Penal para el Estado de Nuevo León se tipifican las conductas, acciones u omisiones, que son consideradas como delitos y sus sanciones.
Las acciones delictivas, con o sin violencia, surgen de una percepción y elección que tienen las personas, bajo un contexto ambiental y motivaciones individuales, y que las ponen en conflicto con la Ley (Wikström, 2006). De acuerdo con el Artículo 21 de la Constitución es una labor del Estado, bajo el concepto de seguridad pública, prevenir y sancionar dichas acciones. Este esfuerzo debe ser liderado por el gobierno estatal a través de las capacidades de administración y operación de las instituciones policiales en el estado5.
El servicio policial aún se caracteriza por una visión tradicional que prioriza los aspectos instrumentales, según los cuales los individuos hacen cálculos racionales sobre los costos y beneficios de respetar la ley y colaborar con las autoridades para mantener el orden y controlar el crimen. En este enfoque instrumental6, la policía genera y mantiene su legitimidad a través de su efectividad en la lucha contra el crimen y el desorden en la comunidad (Sunshine y Tyler, 2003).
En países con democracias más maduras, ha ido ganando terreno el modelo de Justicia Procedimental (JP), que apela a los aspectos normativos del trabajo policial (Tyler, 1990; Tyler y Huo, 2002). En este enfoque es de gran importancia la percepción de los ciudadanos sobre la legitimidad de la policía, la cual está vinculada a la calidad de sus interacciones.
El estándar mínimo para el número de policías estatales, definido por el Modelo Óptimo de la Función Policial (MOFP), es de 1.8 agentes por cada 1,000 habitantes. A octubre de 2022, Nuevo León tenía 5,887 agentes de Policía Estatal; número que se incrementó en 3.3 % respecto a octubre de 2021 (5,700 agentes). Considerando la información municipal del CNGM 20217, la tasa de agentes de Policía en Nuevo León sería de 2.4 agentes por cada 1,000 habitantes.
Uno de los parámetros para medir el profesionalismo de la Policía es el Certificado Único Policial (CUP), que evalúa el perfil, los conocimientos, la experiencia y las habilidades necesarias para desempeñar sus funciones8 (SESNSP, 2020). En Nuevo León, a octubre de 2022, el 97.4 % de las y los agentes estatales operativos cuentan con su CUP (Información de Gobierno Estatal, 2022).
En términos de desempeño, a nivel nacional la ciudadanía percibe que Fuerza Civil es la segunda mejor Policía estatal, después de la de Yucatán. Aunque entre 2016 y 2018 fue la mejor calificada, la percepción de desempeño efectivo disminuyó hasta 2019; actualmente el porcentaje es de 70.29 % y tiene un incremento de 1.8 puntos porcentuales respecto al punto más bajo (Envipe, 2022) (gráfica 5).
Fuente: ENVIPE, 2022.
A pesar de las buenas percepciones y logros institucionales, no existe información detallada sobre el servicio profesional de carrera policial. De acuerdo con expertos de la Comisión de Seguridad y Justicia del Consejo Nuevo León, un porcentaje considerable de agentes de Policía de Fuerza Civil renuncian a la institución tras unos años de servicio (2022).
Finalmente, el estándar actual de una policía que prevenga el delito efectivamente requiere incorporar el análisis delictivo e inteligencia, además del servicio tradicional 6 (Clarke y Eck, 2009).
En 2018, la SS creó la Unidad de Análisis e Inteligencia, además de contar con un Centro de Coordinación Integral, Control, Comando, Comunicaciones y Cómputo del Estado (C5); que en 2021 fue acreditado por la Comisión de Acreditación para Agencias de Cumplimiento de la Ley (CALEA). Sin embargo, no hay información pública que permita medir el uso y el impacto del análisis e inteligencia policial.
A su vez, existen crecientes retos en materia de ciberseguridad que deben ser atendidos desde las fuerzas policiales, en conjunto con expertas y expertos en la materia (Velázquez, 2020).
Procuración e impartición de justicia
La procuración de justicia es un elemento básico del Estado de derecho9 y de la visión sistémica de seguridad y justicia.
En Nuevo León, la institución responsable de la persecución y el esclarecimiento de los hechos delictivos es la Fiscalía General de Justicia del Estado (FGJNL), institución autónoma que consolidó su transición de Procuraduría a Fiscalía en marzo de 2018. Bajo su cargo está la creación y articulación de la política de persecución penal.
La impartición o administración de justicia corresponde al PJENL, que debe atender el orden social y las libertades políticas de todas las personas en la entidad10 (Troper, 2003). El insumo básico del proceso de justicia penal son las denuncias de los hechos delictivos. En Nuevo León, el 94.6 % de los delitos no son denunciados o no se inició una investigación (Envipe, 2021). A esto el INEGI llama cifra negra, que en el último año registró su mayor porcentaje desde 2015 y superó a la media Nacional.
Fuente: ENVIPE, 2022.
Durante 2021, el 55.21 % de las personas encuestadas por la Envipe, víctimas de algún delito, señaló que no denunció por causas atribuibles a la autoridad; la mayoría de personas (63.03 %) tardó entre menos de una hora a 2 horas en denunciar (2019).
Asimismo, el 31.1 % de encuestados en el estado dijo que les tomó más de dos horas realizar la denuncia (Envipe, 2021), circunstancia que ha disminuido desde 2019 gracias al modelo de denuncia de la Fiscalía Virtual. Denunciar un hecho delictivo puede representar un esfuerzo considerable para muchas personas, y por lo tanto un desincentivo para denunciar.
De acuerdo con el Índice de Estado de Derecho en México, del World Justice Project, los factores de Justicia Civil y Justicia Penal se han mantenido estables en los últimos tres años; si bien han estado por arriba de la media nacional, la calificación es reprobatoria.
En el factor Justicia Civil destaca el decremento que hubo entre 2020 y 2021 sobre el conocimiento que las personas tienen sobre sus derechos y la accesibilidad, imparcial y agilidad de las Medidas Alternativas de Solución de Conflictos (MASC). Que la justicia civil sea imparcial, independiente y libre de corrupción destaca por su calificación y por su incremento.
Tabla 1. Factor Justicia Civil del Índice de Estado de Derecho
Fuente: Índice de Estado de Derecho en México, World Justice Project.
En el factor Justicia Penal destaca el decremento que hubo entre 2020 y 2021 en la eficacia de la investigación penal; en la eficacia y eficiencia de la procuración e impartición de justicia; en el respeto al debido proceso legal; y en la imparcialidad, independencia y corrupción de la justicia penal. Sobresale la calificación y mejoría en la atención médica y psicológica, asesoría jurídica, reparación del daño, y protección de las víctimas.
Tabla 2. Factor Justicia Penal del Índice de Estado de Derecho
Fuente: Índice de Estado de Derecho en México, World Justice Project.
De acuerdo con el Índice de Impunidad estatal 2021 que realiza México Evalúa, en Nuevo León el 93.7 % de los casos atendidos por el sistema de procuración e impartición de justicia estatal quedaron impunes, es decir, que no tuvieron una respuesta satisfactoria; considerando sentencia y salidas alternas. Este porcentaje está por encima de la media nacional (91.8 %) en 1.9 puntos porcentuales.
Contrasta que la mayoría de la población consideró como “muy efectivo” o “algo efectivo” el desempeño de los y las agentes del Ministerio Público, al igual que el de los y las jueces (69.83 % y 69.96 %, respectivamente) en comparación con el promedio nacional (53.33 % y 58.64 %, respectivamente) (Envipe, 2022).
Finalmente, el modelo de justicia cívica se ha adoptado a nivel nacional para atender, de manera oportuna, los conflictos entre ciudadanos antes de que escalen en su nivel de violencia (Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, 2020). A partir de la mediación, la sanción administrativa y la retribución a la comunidad, la finalidad de justicia cívica es generar sociedades pacíficas.
De acuerdo con el Censo Nacional de Gobiernos Municipales, no todos los municipios de Nuevo León contaban con algún tipo de infraestructura para operar el modelo de justicia cívica; tampoco existe un Reglamento de Justicia Cívica Homologado. En 2021, en total había 42 juzgados cívicos operados por 322 funcionarios, entre jueces cívicos, secretarios, personal médico, entre otros; que atendieron, en total, 89,155 procedimientos administrativos. La tasa de atención de procedimientos administrativos por cada juez es de 900.5 (CNGM, 2021).
Reinserción social y sistema penitenciario
El sistema penitenciario11 es responsable de la supervisión de la prisión preventiva, la ejecución de sanciones penales, de las medidas de seguridad derivadas de una sentencia para lograr la reinserción de una persona sentenciada y de procurar que no vuelva a delinquir (Ley Nacional de Ejecución Penal, 2016). En Nuevo León está a cargo de la Agencia de Administración Penitenciaria, adscrita a la Secretaría de Seguridad.
Esta sección contempla la población adulta, pues para las y los adolescentes infractores hay una política de atención distinta. En jóvenes, se aplican medidas sancionadoras y el internamiento es “necesario como medida extrema y por el tiempo más breve que proceda” (CNDH, 2105).
En 2021, la calidad de los servicios penitenciarios en Nuevo León fue calificada con 6.6, lo que representó una mejora respecto del 6.2 obtenido en 2019, y los coloca por arriba de la media nacional de 6.27 (CNDH, 2021). El centro preventivo y de reinserción social “Topo Chico”, que tenía la calificación más baja en garantizar una estancia digna, fue cerrado en 2019.
El tamaño de la población de los centros penitenciarios influye en la gobernabilidad y en la calidad de los servicios. La sobrepoblación ha sido un factor preocupante a nivel nacional y estatal (Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario, 2016) y que ha sido impactado por las reformas a la Ley en materia de prisión preventiva oficiosa. A agosto de 2022 el sistema penitenciario estatal de Nuevo León presenta una sobrepoblación relativa del 11.72 %.
Un área de oportunidad importante es que el 38.58 % de la población de internos e internas no habían recibido sentencia en agosto de 2022. La incertidumbre jurídica obstaculiza el proceso de reinserción social.
En Nuevo León, el 92.4 % de las 9,689 personas privadas de su libertad en el sistema penitenciario estatal pertenecen al fuero común y 7.6 % al federal. Ambas poblaciones conviven en los Centros del estado, incrementando el riesgo de ingobernabilidad, pues las personas internas del fuero federal tienen un perfil criminal de mayor riesgo que las del fuero común (CNS, 2016).
La gobernabilidad de los centros penitenciarios se refleja en el número de hechos violentos registrados en su interior. De acuerdo con el Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social (OADPRS), en 2022 hasta el mes de octubre, se reportaron 238 incidencias en el sistema penitenciario estatal, de las cuales la mayoría (63 %) fueron riñas, hubo un suicidio y ningún homicidio (2022).
Fuente: Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional, Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social.
Otra condicionante de la gobernabilidad de los centros es la suficiencia y capacitación del personal para mantener el orden y el respeto a la ley (OADPRS, 2016). La Ley de Seguridad Pública para el Estado de Nuevo León establece el estándar de “dos custodios por cada 10 internos” (2019), a diciembre de 2021, la tasa era de 1.13 custodios12 por cada 10 internos en los centros para personas adultas (CNGSPSPE, 2021)..
De acuerdo con la Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL) 2021, 41.5 % de las personas privadas de su libertad en Nuevo León dijeron contar con un Plan de Actividades. De ese porcentaje, 90.8 % lo acordaron voluntariamente y 84.7 % tiene seguimiento por parte de las autoridades.
Finalmente, en 2021, 4.9 % de las personas que ingresaron a un centro penitenciario en Nuevo León tenían antecedentes penales. En comparación con 2022, el porcentaje se redujo en 2.7 puntos porcentuales (CNGSPSPE). El porcentaje de reincidencia real es una cifra desconocida.
Problemas públicos
A partir del diagnóstico presentado, los cuatro principales retos de Nuevo León en cuestión de seguridad pública y ciudadana son:
1. Debilidades en las capacidades institucionales de seguridad pública para prevenir y reaccionar ante el delito. Las políticas fragmentadas en materia de fortalecimiento de las instituciones de seguridad pública son poco claras sobre los objetivos, sus responsables y sus funciones dentro del sistema de seguridad pública estatal como un todo. Adicionalmente, no hay procesos e instrumentos consolidados, con participación ciudadana, para evaluar, capacitar y especializar a las y los policías estatales.
2. Proceso incompleto y limitado para el esclarecimiento de hechos, reparación del daño y acceso a la justicia, como se ve en el alto número de delitos que no son denunciados o investigados. Esto se traduce en impunidad, que afecta a víctimas, a personas en conflicto con la ley, y a la legitimidad del Estado.
3. Insuficiencia de alternativas para la reinserción social. En el sistema penitenciario existe un área de oportunidad referente a las opciones para la reinserción social, tanto al interior de los centros penitenciarios estatales como al salir de ellos. Aunque por ley deben existir planes individualizados para cada persona interna, el porcentaje no es del 100 % (ENPOL, 2021), calidad y efectividad.
4. La prevención de la violencia no es entendida ni aplicada bajo un marco teórico homogéneo. Esto se ve reflejado en políticas públicas sin coherencia entre la definición que realizan del problema público, el diseño y la implementación que realizan los operadores. Provocando que haya traslapes entre distintos temas, tales como la seguridad pública y la seguridad ciudadana, sin un ente coordinador.
Todo lo anterior impacta, entre otros factores, en la percepción de inseguridad de la población neoleonesa. El porcentaje de personas que dicen sentirse inseguras en su entidad aumentó de 61.2 % en 2021 a 67.9 % en 2022 (Envipe, 2021)
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