Nota: Los comentarios que se tomarán en cuenta para la consulta serán los emitidos hasta el 7 de octubre de 2020.

BORRADOR DEL PLAN ESTRATÉGICO 2030 DE NUEVO LEÓN – REVISIÓN 2019-2020

Finanzas Públicas

Para cumplir con las metas planteadas por el Plan Estratégico 2030 de Nuevo León es indispensable identificar y evaluar las rutas de acción más pertinentes que el Estado ha tomado recientemente y que podría emprender en los próximos años para fortalecer sus fuentes de ingresos fiscales, hacer más eficiente y transparente el ejercicio del gasto público, mejorar la liquidez y hacer un uso prudente de la deuda pública. Solo a través de una combinación ideal de estos elementos que integran su política fiscal será posible para el Gobierno estatal financiar las políticas públicas –servicios, infraestructura, desarrollo tecnológico y operaciones, entre otras– que harán de Nuevo León un mejor lugar para vivir.

Desde la década de 1990, con los procesos de descentralización, las entidades federativas en México y en otros países se han enfrentado a más compromisos relacionados con la provisión de bienes y servicios públicos, derivados de las mayores responsabilidades que les han sido delegadas dentro del pacto fiscal federal [1]. Dado el monto significativo de recursos que ejecutan los Gobiernos subnacionales, así como las responsabilidades de gasto que tienen a su cargo, hoy más que nunca las administraciones estatales son agentes fundamentales para el bienestar de sus poblaciones y comunidades.

Para poder promover el desarrollo económico y el bienestar de los ciudadanos de manera efectiva [2], se requiere que el Gobierno estatal gestione eficientemente la importante suma de recursos y de competencias que le han sido otorgados (BID, 2017).

Este criterio de eficiencia en el uso de recursos públicos, más allá de ser asociado a la ausencia de subejercicios (que un Estado utilice todos los recursos que presupuestó para un ejercicio fiscal dado) debe considerar criterios de sostenibilidad. La sostenibilidad fiscal, a su vez, se relaciona con la capacidad de un Gobierno para mantener el mismo conjunto de políticas sin dejar de ser solvente, o capaz de seguir pagando su deuda pública (Burnside, 2005).

Por otro lado, la Ley de Disciplina Financiera de los Estados y Municipios (LDF), creada con el objeto de establecer los criterios generales de responsabilidad hacendaria y financiera que rigen a las entidades federativas y los municipios para un manejo sostenible de sus finanzas públicas, establece como principio de sostenibilidad el balance presupuestario positivo. Es decir, que los ingresos generados o recaudados sean en todo momento mayores a los gastos ejercidos [3].

Para mayor claridad sobre el enfoque y contexto del capítulo, te recordamos que también puedes revisar la Introducción general, Marco conceptual, Principios, Marco demográfico de Nuevo León y la Alineación con la Agenda 2030.

Diagnóstico

Potencial de recaudación

Los indicadores económicos generales muestran que Nuevo León tiene un buen desempeño económico en comparación con el resto del país. Tanto por sus resultados en crecimiento económico, su capacidad de atracción de inversión extranjera directa y el número de empleos que genera, el estado tiene una base económica y un nivel de riqueza que permiten al Gobierno recaudar un monto importante de impuestos.

La recolección del impuesto sobre nóminas (ISN), que representa el 86 % de la recaudación de impuestos, aumentó desde 2013 a una tasa de 5.7 % en términos reales, gracias a las estrategias de recaudación implementadas por la administración estatal y a la evolución favorable de la economía. Los impuestos relacionados con los juegos con apuestas y sorteos permitieron crear un nuevo rubro de ingresos que en 2019 llegó a 885 millones de pesos. El impuesto sobre hospedaje ha crecido 16.1 % en términos reales desde 2013 y alcanzó en 2019 un total de 307 millones de pesos (gráfica 1).

Gráfica 1. Principales impuestos (2013-2019)
Fuente: Elaboración propia con datos de SFyTGE, 2020

Los ingresos propios del Estado [4], formados principalmente por los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos, representan el 18.7 % de los ingresos estatales totales. Este es el nivel más alto observado entre las entidades federativas, pero ha decrecido desde 2013 debido a la fuerte caída de los aprovechamientos, que son su componente más volátil (gráfica 2).

Gráfica 2. Ingresos propios (2013-2019)
Fuente: Elaboración propia con datos de SFyTGE, 2020

Por otro lado, Nuevo León depende de manera importante de las transferencias nacionales, característica estructural que comparte con la mayoría de los estados en México debido a la descentralización fiscal. Del total de transferencias, Nuevo León recibió en 2019 un 53 % por participaciones federales (el mecanismo que utiliza la federación para compensar la aportación económica del estado al país) y 32 % fueron por aportaciones (aquellos recursos que da la federación para compensar la descentralización de funciones, como la educación). Precisamente, los ingresos de libre disposición, aquellos sobre los cuales el Estado tiene capacidad de decidir su uso o destino, han aumentado desde 2013 a una tasa de 2.3 % en términos reales, impulsados por el crecimiento de las participaciones federales.

Con estas características Nuevo León es un caso que ejemplifica la relativamente baja descentralización fiscal del país. De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México es considerado como un país con un grado de descentralización bajo a moderado debido a que los estados registran una alta dependencia de las transferencias federales y una baja generación de ingresos propios. Los ingresos que recaudan los estados abarcan un número limitado de rubros, menos que en otros países, donde Gobiernos subnacionales tienen potestad para recaudar en otras áreas.

Ejercicio del gasto

En materia de gasto público, las responsabilidades principales del Estado son crear y mantener la infraestructura, así como proveer servicios como educación, salud, agua, infraestructura vial, o logística industrial. De acuerdo con la clasificación económica del gasto [5], en 2014 y 2015 el gasto de capital, que incluye inversión física y adquisición de bienes muebles e inmuebles, fue el segundo rubro con mayor porcentaje del presupuesto asignado, mientras que la amortización de la deuda y disminución de pasivos concentró un porcentaje minoritario. A partir de 2016, se observó un cambio en la distribución entre estos renglones: el gasto corriente se mantuvo como el principal destino del gasto, la amortización de la deuda y disminución de pasivos se convirtió en el segundo concepto con más recursos asignados, con lo que el gasto de capital redujo su participación en el gasto total del estado (CIEP, 2019). En 2019, 71 % del presupuesto se destina a gasto corriente, 9 % a la amortización de la deuda y disminución de pasivos, y 7 % a gasto de capital, es decir, inversión pública (gráfica 3). Si se analiza por la clasificación funcional [6], el Estado destina el gasto principalmente a desarrollo social, que abarca cerca de la mitad del presupuesto; a la función de gobierno, cerca del 20 %; y a desarrollo económico, menos del 3 % (gráfica 4).

Gráfica 3. Destino del gasto, clasificación económica (2013-2019)
Fuente: Elaboración propia con datos de SFyTGE, 2020 Nota: Los ejercicios 2013, 2017 y 2018 incluyen reestructura de la deuda

Gráfica 4. Destino del gasto, clasificación funcional (2013-2019)
Fuente: Elaboración propia con datos de SFyTGE, 2020 Nota: Los ejercicios 2013, 2017 y 2018 incluyen reestructura de la deuda

Si se analiza con mayor detalle, son los rubros de educación, servicio de deuda, seguridad y pensiones los que han generado mayor presión sobre el gasto, pues representan una buena parte del gasto del Estado y son irreductibles, es decir, están comprometidos de forma fija y, por lo tanto, hay poco margen para modificar su asignación (gráfica 5).

Gráfica 5: Composición del gasto irreductible, Nuevo León (2019)
Fuente: Elaboración propia con datos de SFyTGE, 2020

En relación con el gasto en pensiones, hasta antes de la nueva ley de pensiones estatal, aprobada en julio de 2020, había importantes incrementos en el gasto gubernamental principalmente por aportaciones extraordinarias para el pago de pensiones del Isssteleón. Ahora la nueva ley permitirá que el déficit público se reduzca en 337 millones de pesos a partir de 2020, y que se reduzcan también las presiones de gasto por los próximos años.

Por otro lado, el servicio de la deuda estatal en los últimos años se ha incrementado hasta representar 16 % de los ingresos de libre disposición en 2019. Este monto es el costo del endeudamiento, incluye pago de capital, intereses, comisiones y gastos relacionados, y representa disponer de una cantidad menor de recursos para financiar la inversión pública productiva u otras iniciativas de política pública.

Frente a estos retos, con el propósito de mejorar las condiciones de sostenibilidad de las finanzas estatales, en noviembre de 2015 la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado (SFyTGE) puso en marcha el Plan de Ahorro y Austeridad, que incluyó cinco tipos de medidas de control y reducción del gasto, como contener el gasto en comunicación social, gasto operativo y servicios personales. Como resultado de la implementación de este plan se generaron ahorros por más de 5,000 millones de pesos desde 2016, con lo que se ha reducido el déficit estatal.

Inversión pública

En los países miembros de la OCDE los Gobiernos subnacionales ejercen el 70.4 % del gasto público en inversión, pero ante recesiones económicas que crean desequilibrios fiscales, las administraciones públicas recurren a este rubro de gasto para corregir, en cierta medida, los desbalances, reduciendo en forma significativa la inversión.

Esta situación no es ideal, ya que la inversión pública puede mejorar la productividad y promover el crecimiento económico, así como fomentar el bienestar social. La inversión pública generalmente se realiza en infraestructura de transporte, edificios de escuelas y hospitales, y otros activos tangibles o intangibles (OECD, 2019). Es finalmente un elemento clave para el impulso del desarrollo regional. Su disminución tiene como consecuencia que se limite la provisión de bienes y servicios de calidad, se inhiba la provisión y mantenimiento de infraestructura de calidad y se evite ampliar las bases de innovación.

En México el gasto en inversión de los Estados, medido como porcentaje de los egresos brutos, se ha reducido drásticamente desde 2009 hasta representar en 2018 solo el 4 % del gasto público total (0.6 % del PIB nacional). En Nuevo León, la inversión pública como porción del gasto total pasó de 14.11 % en 2014 a solo 6.66 % en 2019 (gráfica 6).

Una de las explicaciones de esta reducción en el gasto en inversión podría ser que, por los crecientes requerimientos de deuda, desde 2008, el fuerte incremento en el servicio de la deuda provocó en parte una disminución de los niveles de inversión pública (CIEP, 2019).

Por otro lado, de acuerdo con la OCDE, en algunos casos la baja tasa de inversión también puede corresponder con una alta proporción de gasto en servicios personales o en gasto corriente, en general (OECD, 2013, 2014). En este sentido, la LDF en México fomenta mayor planeación y un ejercicio más eficiente del gasto público en los Estados. Esto implicaría, en el mediano plazo, una transición de los Estados a un ejercicio del gasto que privilegie el gasto en inversión por sobre otros rubros.

Gráfica 6. Inversión pública en valor absoluto y como porcentaje del gasto público (2013-2019)
Fuente: Elaboración propia con datos de SFyTGE, 2020

Capacidad de endeudamiento estatal

Debido a los déficits financieros registrados en los últimos años, los niveles de deuda de Nuevo León han aumentado. El saldo de los financiamientos contratados por el Gobierno estatal pasó de 56,087 millones de pesos (64.5 % de ingresos totales) en 2014 a 73,262 millones (71 % de ingresos totales) al cierre de 2019 (gráfica 7).

Gráfica 7: Financiamientos del Gobierno del Estado y sus entes públicos, por tipo de acreditado y tipo de acreedor (2014-2019)
Fuente: Registro Público Único, SHCP, 2020

Por su nivel de endeudamiento, junto con Coahuila, Chihuahua, Nayarit y Quintana Roo, Nuevo León está clasificado al segundo trimestre de 2020 por el Sistema de Alertas como un estado con endeudamiento en observación. Esta medición de periodicidad trimestral de la Secretaría de Hacienda, que calcula la proporción de deuda sobre ingresos, establece que el límite del Estado para contratar más deuda equivale al 5 % de sus ingresos de libre disposición, esto es, 1,390 millones de pesos.

A pesar del alto volumen de la deuda estatal, su gestión ha sido calificada como prudente por calificadoras de riesgo crediticio, gracias a las medidas emprendidas por el Gobierno estatal en los últimos años. Por una parte, la deuda de largo plazo fue reestructurada en 2016 y en 2018 con el objetivo de mejorar las condiciones en las que se contrató, lo cual ha generado ahorros de 3,882 millones de pesos en pago de intereses y cambio en el perfil de amortizaciones. Además, la totalidad está estructurada con ingresos específicos para su pago y reservas, que equivalen a dos meses de pago o servicio de la deuda, y cerca del 50 % de la deuda cuenta con coberturas de protección de tasa de interés.

Este trabajo en planificación financiera implementado desde 2015 se ha reflejado en una mejor calificación crediticia otorgada por calificadoras de riesgo entre 2015 y 2019. Esto ha derivado en mejoras en el perfil de deuda de corto plazo, que ha provocado un ahorro de cerca de 100 millones de pesos en comisiones y sobretasas.

Problema público

La administración estatal actual ha logrado tener avances en su administración financiera, en la que destaca el compromiso para mantener la disciplina financiera, así como su capacidad para implementar medidas que favorecen la sostenibilidad fiscal, tales como el aumento del impuesto sobre hospedaje, la creación de impuestos a los juegos con apuestas y sorteos, y las modificaciones regulatorias para aumentar la recaudación del impuesto sobre la nómina. Por el lado del gasto, destacan las acciones tomadas por la actual administración en 2015 en cuanto a las medidas de austeridad y contención del gasto en servicios personales, que a 2019 acumularon ahorros por más de 5,000 millones de pesos. Sin embargo, aún existen áreas de oportunidad para enfrentar riesgos relacionados con la caída de la actividad económica o la reducción a las transferencias federales, especialmente en un contexto de caída en la producción y una expectativa de una lenta recuperación económica.

El Estado de Nuevo León requiere generar ingresos adicionales y ajustar el gasto para poder mantener un balance presupuestario sostenible [7] y, especialmente, un balance presupuestario de recursos disponibles sin financiamiento neto que sea positivo. Mientras el Estado no logre estos objetivos, se eleva la necesidad de contratar deuda, se comprometería la capacidad estatal para seguir invirtiendo en la creación de capital físico y humano, y se limita su potencial de crecimiento.

Para tener un balance presupuestario sostenible se requiere que los ingresos sean mayores a los egresos, sin contar amortización de deuda. Para mantener un balance presupuestario de recursos disponibles sin financiamiento neto sostenible, es necesario que los ingresos disponibles sean mayores a los egresos pagados con recursos de libre disposición, sin contar financiamiento neto.

Este balance es el que mejor da cuenta del espacio de maniobra financiera del Estado. Resulta de restar al balance presupuestario de recursos disponibles el monto del financiamiento neto con fuente de pago de ingresos de libre disposición. Son estos recursos los que realmente tiene a la mano el Gobierno estatal para financiar políticas públicas y, en Nuevo León, este balance de recursos disponibles sin financiamiento ha registrado una caída continua desde un nivel de 2,231 millones en 2016 (2.4 % de los ingresos totales) hasta un saldo negativo de -649 millones (-0.6 % de los ingresos totales) en 2019.

En consecuencia, el reto principal de Nuevo León es poder financiar una provisión de servicios de calidad, invertir en mejoras tanto de infraestructura, tecnología, equipamiento y en la formación de capital humano, así como los compromisos adquiridos, de manera que se pueda potenciar la calidad de vida de quienes habitan el estado.

Aspiración

Nuevo León contará con amplio margen de maniobra financiera para enfrentar sus retos futuros, sin perjuicio de la sostenibilidad de sus finanzas públicas.

Los medios o formas para lograr esta aspiración implican incrementar la capacidad y esfuerzo recaudatorios de ingresos propios, reducir las presiones de gasto y que su ejercicio sea más eficiente, mantener niveles de endeudamiento sanos, compartir las responsabilidades a nivel federal y municipal para atender las necesidades de la población, propiciar que la recaudación y el gasto sean transparentes y con espacio para la participación ciudadana.

Objetivos y líneas estratégicas

A partir de esta aspiración y considerando los retos que enfrenta el Estado en materia de finanzas públicas, se definió un único objetivo:

Fortalecer la capacidad financiera del Estado para que pueda enfrentar sus retos futuros.

Para dirigir las acciones públicas que permitirán alcanzar el objetivo planteado se definieron las siguientes líneas estratégicas:

1. Fortalecer la capacidad de generar recursos propios y ampliar el espacio fiscal.

Para poder destinar recursos a inversión y temas prioritarios para el desarrollo sostenible del estado, es necesario que el Gobierno cuente con suficientes recursos de libre disposición y mayor espacio fiscal, es decir, con más recursos que puedan ser utilizados para financiar temas prioritarios. Para esto, es importante fortalecer y aumentar la generación de ingresos propios y las transferencias de recursos desde la federación. En materia de ingresos propios, se debe hacer un mayor esfuerzo para incrementar la eficiencia en la recaudación de impuestos locales y el cobro de derechos, pues esto se reflejaría en un aumento de participaciones federales. Para este fin es importante dar seguimiento al monto de recursos disponibles, sin considerar deuda, que realmente tiene a la mano el Gobierno del Estado para financiar políticas públicas.

2. Aumentar la eficacia y eficiencia del gasto público.

Aumentar la transparencia, eficacia y eficiencia del gasto público es fundamental para identificar oportunidades de ahorro y reducir presiones de gasto en el presupuesto anual, de manera que el Gobierno pueda disponer de mayores recursos para proveer bienes y servicios públicos de calidad y financiar sus proyectos estratégicos. En este sentido, continuar ampliando los ahorros alcanzados por el Plan de Austeridad iniciado en 2015 permitiría disminuir el déficit estatal. Atender las presiones de gasto que provienen de las crecientes demandas presupuestales de organismos públicos descentralizados, es fundamental. Por esta razón, sigue haciendo falta incorporar a la administración de las finanzas estatales mediciones de efectividad del gasto, para asignar presupuestos de manera eficiente, lograr una completa transparencia en el gasto basada en estándares internacionales.

3. Usar la capacidad de endeudamiento de manera prudente, responsable y sostenible.

Utilizar la capacidad de endeudamiento de manera responsable, prudente y sostenible permite al Gobierno estatal contar con acceso a fuentes de financiamiento que le permitirían invertir en proyectos que generen bienestar a la población. Las medidas de prudencia y responsabilidad en el manejo de la deuda han sido claramente definidas por la Secretaría de Hacienda en el Sistema de Alertas desde 2017. Mejorar la calificación de Nuevo León en los tres indicadores del Sistema de Alertas de Hacienda permitiría al Estado contar con mayor capacidad de endeudamiento que, eventualmente, se puede destinar a proyectos de inversión pública. Además, esto permitiría reducir la presión al gasto público que representa el pago de servicio de la deuda, así como mejorar la puntuación de las calificadoras internacionales, para que Nuevo León pueda acceder a mejores esquemas de financiamiento en el futuro.

4. Aumentar el nivel de inversión pública productiva con recursos federales y propios.

Aumentar el nivel de inversión pública en el Estado es esencial para contar con mayor capital físico y humano que impulse su desarrollo. Esto permitiría proveer a los ciudadanos de bienes y servicios públicos suficientes y de calidad en áreas como educación, salud, movilidad, vivienda, que les ofrezcan mejor calidad de vida. Para lograr esto, es importante que el Gobierno del Estado cuente con mayor capacidad para generar recursos propios y atraer recursos federales para inversión pública.

Referencias bibliográficas

Banco Interamericano de Desarrollo (2017). Módulo I. El ABC de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. Curso sobre la Ley de Disciplina Financiera en Entidades Federativas y Municipios en México.

Burrnside, C. (2005). Fiscal Sustainability in Theory and Practice: A Handbook. World Bank. Washington, DC

Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (2019). Análisis y seguimiento del gasto público en Nuevo León. 9 de agosto de 2019. CIEP, A. C.

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (2008, 28 al 31 de enero). “Las finanzas públicas y el pacto fiscal en América Latina”, XX Seminario Internacional de Política Fiscal [ponencia presentada] Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES), Santiago, Chile

Mertner, R. (22 de septiembre al 17 de octubre 2008). El Pacto Fiscal. Curso Internacional “Preparación y Evaluación de Proyectos de Inversión Pública” [exposición en curso], Santiago, Chile

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (2013), Investing Together: Working Effectively across Levels of Government, OECD Publishing. doi: 10.1787/9789264197022-en.

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (2014). “Recommendation of the Council on Effective Public Investment Across Levels of Government”. Recuperado de http://www.oecd.org/regional/regional-policy/Principles-Public-Investment.pdf

Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (2019), Government at a Glance 2019, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8ccf5c38-en.

Tecnológico de Monterrey (agosto 2018). Lineamientos de Política Pública para el Fortalecimiento de las Finanzas Públicas del Gobierno del Estado de Nuevo León. Versión Final con Priorización de Iniciativas.

Notas

1. En estricto sentido, el pacto fiscal es un complejo “contrato” cuyas cláusulas integran consensos respecto de lo que puede y debe hacer el Estado en las áreas fiscal, económica y social (CEPAL, 2008). Es un acuerdo sociopolítico básico que legitima el papel del Estado y el ámbito y alcance de las responsabilidades gubernamentales en la esfera económica y social (Mertner, 2008). El pacto fiscal en México se refiere a los compromisos entre los estados del país mediante los cuales aceptan que parte de los impuestos sean recaudados por la federación, para conformar una bolsa común que luego es repartida entre los estados con base en criterios establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal.

2. A manera de ejemplo, de los 51 municipios que conforman la geografía del estado de Nuevo León ninguno presentaba en 2015 muy alto grado de marginación, tan solo cuatro un alto grado de marginación, tres un grado de marginación medio, 15 un bajo grado de marginación y 29 un muy bajo grado de marginación. Al analizar el índice de marginación de manera desagregada se observa que en los nueve componentes Nuevo León se encuentra por debajo de la media nacional. De manera similar, desde el año 2000, Nuevo León se ha ubicado como la entidad federativa con el menor grado de rezago social a nivel nacional (ITESM, 2018).

3. En la LDF se establece que se cumple con la premisa de sostenibilidad cuando, al final del ejercicio fiscal y bajo el momento contable devengado, el balance presupuestario del estado sea mayor o igual a cero. Igualmente, establece que el balance presupuestario de recursos disponibles es sostenible cuando al final del ejercicio fiscal dicho balance sea mayor o igual a cero.

4. Ingresos locales o ingresos propios: aquellos percibidos por concepto de impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos, incluidos los recibidos por venta de bienes y prestación de servicios.

5. Clasificación económica. La clasificación económica del gasto permite responder la pregunta: ¿en qué se gasta el presupuesto? Comprende principalmente el gasto corriente, gasto de capital y la amortización de la deuda.

6. Clasificación funcional. Se usa la clasificación funcional del gasto para responder a la pregunta ¿para qué se gasta el presupuesto? Con esta clasificación el presupuesto se divide en las funciones: gobierno, desarrollo social, desarrollo económico y otras no clasificadas en funciones anteriores. Incluye transacciones de la deuda y costos financieros de la deuda; transferencias, participaciones y aportaciones entre diferentes niveles y órdenes de gobierno; y, adeudos de ejercicios fiscales anteriores.

7. Balance presupuestario: la diferencia entre los ingresos totales incluidos en la Ley de Ingresos, y los gastos totales considerados en el Presupuesto de Egresos, con excepción de la amortización de la deuda. La LDF en su artículo 6 indica que las entidades federativas deberán generar balances presupuestarios sostenibles. Se cumple con esta premisa cuando, al final del ejercicio fiscal, dicho balance es mayor o igual a cero.