Nota: Los comentarios que se tomarán en cuenta para la consulta serán los emitidos hasta el 23 de abril de 2023.

BORRADOR DEL PLAN ESTRATÉGICO 2040 DE NUEVO LEÓN – REVISIÓN 2023

Finanzas públicas

Los entes públicos que conforman el Estado1 tienen entre sus funciones centrales la provisión de bienes y servicios que promuevan el desarrollo económico y el bienestar social de las personas (BID, 2017). Para cumplir con ello, deben tener la capacidad de financiarlas.

Esta capacidad financiera requiere, por un lado, el fortalecimiento de sus fuentes de ingresos como la recaudación, el cobro de derechos, o la contratación de financiamiento y, por otro, que esos recursos se utilicen de manera eficiente y transparente para incrementar la provisión de bienes y servicios públicos.

Solo con una combinación equilibrada entre el ejercicio del gasto y sus fuentes de ingreso, el Gobierno y los otros entes públicos que conforman el Estado pueden financiar las políticas públicas necesarias para el desarrollo (BID, 2017).

La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios (LDF) establece criterios de sostenibilidad financiera para el uso de recursos. El principio de la sostenibilidad requiere que los gobiernos logren que los ingresos sean iguales o mayores a los gastos, generando un balance presupuestario positivo2 (LDF, 2018).

Para lograr los objetivos de este Plan, este capítulo analiza cuatro aspectos de las finanzas públicas3 del Gobierno y los entes públicos que conforman el Estado para que sean capaces de implementar políticas públicas que beneficien a la población:

1. Ingresos, que incluyen los que son de libre disposición y los que son etiquetados.

2. El uso responsable de la deuda como fuente de financiamiento.

3. El ejercicio del gasto, que debe ser eficiente y transparente.

4. El gasto en inversión, que dota de infraestructura al Estado y acrecienta su patrimonio.

Diagnóstico

Ingresos4

Ingresos del Gobierno estatal

Los ingresos totales del Gobierno estatal, sin incluir financiamientos, han registrado un incremento sostenido desde 2013, llegando a 154,025 millones de pesos (mdp) al cuarto trimestre de 2022. Estos ingresos se pueden clasificar en dos categorías: los etiquetados y los de libre disposición (ILD).

Los ingresos etiquetados incluyen las aportaciones federales (25 % de los ingresos totales). Estas últimas son transferencias federales destinadas a las entidades para educación, salud e infraestructura básica como parte de la descentralización de funciones hacia las entidades federativas.

Los ILD están conformados por los llamados ingresos propios, recaudados o cobrados por el Gobierno estatal (21 % de los ingresos totales), más los recursos federales no etiquetados (36 % de los ingresos totales), sobre los cuales el gobierno estatal decide su uso o destino.

Los ILD permiten al gobierno estatal financiar su gasto corriente e implementar políticas públicas que juzga prioritarias. Desde 2013, en Nuevo León estos ingresos han crecido hasta alcanzar un monto de 86,995 millones de pesos (56 % de los ingresos totales) al cuarto trimestre de 2022.

Lo anterior se explica principalmente por el crecimiento de las participaciones federales que compensó la caída de los ingresos propios para el mismo periodo (gráfica 1). La causa que explica el crecimiento de las participaciones que Nuevo León recibe es el mayor crecimiento poblacional reportado por el censo 2020 de población y vivienda.5

Gráfica 1. Composición de los ingresos totales del Estado de Nuevo León, 2013-2022.

Gracias al gran número de empresas que forman la amplia base de contribuyentes del estado, Nuevo León es la entidad federativa con la mayor proporción de ingresos propios sobre ingresos totales. Los ingresos propios del Estado están formados principalmente por los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos (21 % de los ingresos totales sin financiamiento).

A partir de 2015 se observa una tendencia al alza en los ingresos propios impulsada por el crecimiento en la recaudación de impuestos y derechos, llegando a 31,970 mdp en 2022 (gráfica 2).

Gráfica 2. Ingresos propios del Estado de Nuevo León, 2013-2022.

El estado tiene una base económica y nivel de riqueza que permiten al Gobierno recaudar más que otras entidades del país. La recaudación de impuestos en Nuevo León ha registrado un crecimiento sostenido desde 2013, llegando a un total de 14,987 mdp al cierre de 2022.

El impuesto local más relevante es el impuesto sobre la nómina (ISN) que durante la pandemia, en 2020 y 2021, representó el 93.10 % y 90.35 % respectivamente de la recaudación local. Esto permitió al Gobierno estatal financiar parte de los esfuerzos para paliar los efectos de la crisis sanitaria por COVID-19 en Nuevo León.

Después del ISN están los relacionados con juegos, apuestas y sorteos (3 %), sobre transmisión de propiedad de vehículos automotores usados (1.8%) y por el de hospedaje (1.1 %). La recaudación de estos impuestos, especialmente el de nóminas, que ha tenido entre 2013 y 2022 una evolución muy favorable, ha permitido financiar el gasto no etiquetado del Gobierno estatal (gráfica 3).

Gráfica 3. Principales impuestos recaudados en Nuevo León, 2013-2022.

De acuerdo con la OCDE (2019), México es un país con un grado de descentralización bajo a moderado debido a que la mayoría de los estados, incluyendo Nuevo León, registran una alta dependencia de las transferencias federales y una baja generación de ingresos propios.

Como se observa en la gráfica 4, las transferencias federales han aumentado consistentemente desde 2015, pero el ritmo no ha sido igual al del crecimiento de la población y necesidades de inversión que requiere el estado.

En cuanto a los ingresos propios, la experiencia internacional apunta a que, dado el grado de descentralización, los impuestos recaudados localmente abarcan menos rubros que en otros países (OCDE, 2019).

Ingresos de otros entes públicos

Aunque los ingresos del gobierno estatal muestran una evolución favorable en los últimos años, aún existen áreas de mejora en cuanto a los ingresos que recaudan o cobran otros entes públicos, como los municipios.

En general, entre 2013 y 2021 los ingresos de los municipios de Nuevo León han mostrado variaciones en su composición. En ese periodo los impuestos municipales recaudados tuvieron un crecimiento en términos reales de 5.06% (pasaron de representar 18% de los ingresos totales municipales en 2013 a 24% en 2021); las aportaciones federales y estatales tuvieron un crecimiento en términos reales de 4.59% (pasaron de representar 26% de los ingresos totales municipales en 2013 a 32% en 2021). Las participaciones federales tuvieron un crecimiento en términos reales de 1.2% (pasaron de representar 34% de los ingresos totales municipales en 2013 a 32% en 2021) (gráfica 4).

Gráfica 4. Composición de los ingresos de los municipios de Nuevo León, 2013-2021.

Al interior de los impuestos municipales, el impuesto predial recaudado por los municipios de Nuevo León tuvo un crecimiento en términos reales de 2.52% entre 2013 y 2021. Aunque esta evolución de la recaudación predial parece favorable, la recaudación de este impuesto muestra variaciones importantes entre municipios y representa un área de oportunidad que, de ser atendida, generaría ingresos locales a las tesorerías municipales y abriría la posibilidad de mejorar la calidad de los bienes y servicios provistos por ese nivel de gobierno.

El impuesto predial es el ingreso más relevante para los municipios de Nuevo León, pero su recaudación es menor a la de otros estados de PIBE similar (CONL, 2020). Entre 2013 y 2021 la recaudación predial en los municipios de Nuevo León pasó de 1,988 a 3,533 mdp pero entre los estados con un PIBE per cápita alto, Nuevo León presenta una recaudación predial per cápita por debajo del promedio (INEGI, 2021).

La recaudación predial se desaceleró desde 2017, lo que afecta las Participaciones de Nuevo León.6 Mientras en el periodo de 2013 a 2017 la recaudación por impuesto predial creció en términos reales a una tasa promedio anual de 7.02%, decreció a una TMAC de -1.03% de 2017 a 2021 (gráfica 5).

Además, el 75% de la recaudación predial se concentra en cinco municipios: Monterrey, SPGG, Apodaca, Guadalupe y Escobedo. Los de mayor monto recaudado, Monterrey y SPGG, mostraron un decrecimiento en el periodo 2017 a 2021 y los demás crecieron apenas a una tasa promedio de 0.36%.

Gráfica 5. Composición de los impuestos recaudados por los municipios de Nuevo León, 2013-2021.

En los países de América Latina, la mayor concentración en la recaudación del predial sucede en los centros urbanos con mayor población (variable económica), donde influyen factores como valores de propiedad más altos, economías de escala en la implementación y actualización de catastros, evaluaciones de la propiedad, así como mayor eficiencia en la recaudación y ejecución del impuesto (variables administrativas) (De la Calle, L., 2021). En contraste, en ciudades o municipios con menor población, la diferencia en recaudación se debe primordialmente a factores relacionados con una menor capacidad institucional (Lincoln Institute of Land Policy, 2012).

En el caso de México, si bien los valores de propiedad más altos son un factor de suma importancia, no es determinante en todos los casos. En algunos de estos municipios la capacidad institucional7 fortalecida es el factor determinante para la alta recaudación del impuesto predial (Unda, M., 2018).

La relación entre concentración poblacional (factor económico) y la capacidad institucional se refleja en la recaudación del impuesto predial en Nuevo León.

Deuda

Además de la recaudación de impuestos o cobro de derechos o cuotas, los entes públicos pueden contratar financiamiento o deuda. Esto para cumplir el reto de, los entes públicos deben realizar inversiones y gastos de alto impacto para el desarrollo del territorio y satisfacción de necesidades sociales (BID, 2017).

El financiamiento permite diferir en el tiempo el pago de acciones que ejecuta el Gobierno y los entes públicos del Estado. Cuando el financiamiento es usado para capital físico, humano o productividad pueden inducir el crecimiento económico. Si se usa para salarios o compensaciones extraordinarias su impacto en crecimiento es bajo y crea una carga presupuestaria que puede comprometer la sostenibilidad de las finanzas públicas (BID (2017).

Deuda del gobierno del estado

Aunque los déficits financieros del Gobierno estatal registrados desde 2015 se han reducido por las medidas de disciplina tomadas, se ha tenido que recurrir al endeudamiento para subsanarlos, a expensas de la inversión pública productiva.

Al cierre de 2022, el saldo de los financiamientos contratados por el Gobierno estatal fue de 61,441 mdp (gráfica 6).

Gráfica 6. Total de financiamientos del Gobierno del Estado de Nuevo León, municipios y entes públicos estatal, 2013-2022.

Desde 2013, el saldo de la deuda total del Estado incrementó 38,738 mdp (81 %), principalmente por aumento de deuda del gobierno del estado (29, 180 mdp) y la deuda de los entes públicos estatales (10,484 mdp).

Tanto la CPEUM8 como la LDF9 reconocen que la deuda a largo plazo debe ser contratada principalmente para la inversión pública, su destino más productivo.

La LDF establece que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) debe evaluar el desempeño de las entidades federativas en términos de su endeudamiento. Con este propósito, existe el Sistema de Alertas, que da seguimiento trimestral a los estados en tres indicadores.

Al cierre de 2022, el Sistema de Alertas reportaba para Nuevo León los siguientes resultados:

1. Deuda pública y obligaciones sobre ILD: nivel de deuda equivalente a 96.1% de los ILD

2. Servicio de la deuda y de obligaciones sobre ILD: nivel de deuda equivalente a 8.7% de los ILD.

3. Obligaciones a corto plazo y proveedores y contratistas sobre ingresos totales: nivel de deuda equivalente a 2.5% de los ingresos totales

El Sistema de Alertas establece que el límite para el Estado para contratar más deuda equivale a 5 % de sus ILD si su endeudamiento se encuentra en observación, y a 15% si su endeudamiento es sostenible.

Después de varios años de registrar reducciones en el saldo de su deuda, el Gobierno del Estado de Nuevo León alcanzó al cierre de 2022 la clasificación “nivel de endeudamiento sostenible” que es la clasificación máxima de las tres utilizadas por este sistema.10

A pesar del alto volumen que la deuda estatal ha representado en los últimos años, la gestión ha sido calificada como prudente por calificadoras de riesgo crediticio. Las medidas emprendidas desde 2015, incluyendo un par de reestructuraciones, han resultado en ahorros de 3,882 mdp en pago de intereses y cambio en el perfil de amortizaciones.

Adicionalmente, la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado (Tesorería) ha recurrido a procesos competitivos, establecidos por la LDF para la contratación de financiamientos, con lo que se han alcanzado mejores condiciones de mercado. En consecuencia, la deuda estatal que evalúan las diferentes calificadoras de riesgo crediticio contratadas por la Tesorería mejoró hasta niveles de A (Fitch), A (S&P Global), A+ (HR Ratings), AA- (PCR Verum), A- (Moody’s).11

Gráfica 7: Evolución de la deuda del Gobierno del Estado de Nuevo León, 2015 vs. 2023.

En relación con la capacidad de endeudamiento de los gobiernos municipales, los que reportaron información al cierre de 2021 registraron los siguientes resultados:

1. Deuda pública y obligaciones sobre ILD: nivel de deuda equivalente a 12.3% de los ILD, en promedio

2. Servicio de la deuda y de obligaciones sobre ILD: nivel de deuda equivalente a 1.5% de los ILD, en promedio.

3. Obligaciones a corto plazo y proveedores y contratistas sobre ingresos totales: nivel de deuda equivalente a 0.2% de los ingresos totales, en promedio

Con estos resultados la mayoría de los municipios del estado se encuentran con un endeudamiento sostenible y solo dos en observación, debido a que la proporción de sus obligaciones de corto plazo y proveedores y contratistas sobre ingresos totales es del 30 %.

Otros cuatro entes públicos de Nuevo León reportan en el Registro Público Único de la SHCP: Instituto de Control Vehicular (ICV), Red Estatal de Autopistas (REA), Servicios de Agua y Drenaje de Monterrey, Sistema de Transporte Colectivo Metrorrey y la Universidad Autónoma de Nuevo León.

Al cierre de 2021, REA presenta un endeudamiento no sostenible debido a: la alta proporción de deuda y obligaciones sobre Ingresos de libre disposición (459 %) y una alta proporción de Servicio de la deuda y de obligaciones sobre ILD (43.9 %). El ICV presenta un endeudamiento en observación, debido a la alta proporción de deuda y obligaciones sobre Ingresos de libre disposición (129 %) y una alta proporción de Servicio de la deuda y de obligaciones sobre ILD (20 %).

Ejercicio del gasto

Ejercicio del gasto del gobierno estatal

Entre las responsabilidades que tiene el Gobierno del Estado en materia de gasto público están las de crear y mantener la infraestructura pública y proveer bienes y servicios como educación, salud, agua y seguridad, entre muchos otros.

La procuración de un gasto público eficiente y transparente requiere identificar la procedencia de los recursos que financian cada tipo de gasto, qué sector del Gobierno lo ejerce o qué funciones de Gobierno son más o menos favorecidas presupuestalmente (BID, 2017).

En Nuevo León, el gasto no etiquetado12 registró desde 2016 un decrecimiento en términos reales y alcanzó un monto de 109,328 mdp en 2022 (70 % del gasto total). Desde 2016, en promedio, este gasto ha sido destinado principalmente a educación (21%), transferencias municipales (19%), seguridad (12%), pensiones (9%) y transferencias a otros entes públicos (16%).

El gasto etiquetado, que proviene de las aportaciones del Ramo 33 y de los convenios federales, registró un decrecimiento en términos reales -1.41 % desde 2016 y alcanzó un monto de 38,237 mdp en 2022.

El gasto público también se puede analizar de acuerdo con su tipo. En 2022, los principales rubros por tipo fueron gasto corriente (96,091 mdp que representa 71 % del gasto total), amortización de la deuda y disminución de pasivos (30,594 mdp o 9 % del gasto total), gasto de capital (12,349 mdp o 7 % del gasto total) y gasto en pensiones (11,126 mdp o 3.6 % del gasto total).

En relación con el gasto corriente, la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado (SFyTGE) ha realizado ajustes, como el Plan de Ahorro y Austeridad de 2015, con el que se lograron ahorros por 5,750 millones de pesos principalmente en el gasto de servicios personales. Esto por la eliminación del gasto en comunicación social y por la reducción de sueldos y prestaciones a los niveles directivos del gobierno (GENL, 2021).

La pandemia de COVID-19 implicó requerimientos de gastos para atender necesidades como la corriente, la reconversión y el equipamiento de hospitales y la contratación de personal médico. Esto obligó al Gobierno estatal a realizar un nuevo ajuste al gasto en 2020, con un ahorro de 2,384 millones de pesos obtenidos de la disminución de las transferencias estatales a los Poderes Legislativo y Judicial, a los organismos autónomos y del sector paraestatal, y a la cancelación de nuevas contrataciones de personal y de servicios profesionales (Ibid).

En 2021, para compensar la caída de los ingresos derivada de la pandemia y cubrir el gasto adicional que representó el proceso electoral, se aplicó un nuevo ajuste presupuestal. Esta vez fue por 4,930 millones de pesos, que implicó disminuir el gasto en el rubro de materiales y suministros, en servicios profesionales, transferencias de recursos a organismos y la cancelación de proyectos de inversión (Ibid).

Pero además, han dejado un sano precedente, al menos en la administración estatal, sobre la pertinencia de realizar adecuaciones presupuestarias en cualquier momento del ejercicio fiscal para enfocar los recursos públicos a atender las necesidades más evidentes y urgentes de las personas.

El gasto corriente se orienta principalmente a operación y no permite generar patrimonio público (CIEP, 2017). Este gasto es el principal destino presupuestal y desde 2013 registró un decrecimiento en términos reales de -3.4 %, llegando a 96,091 mdp en 2022 (gráfica 8).

Gráfica 8. Destino del gasto público del Estado de Nuevo León por clasificación económica 2013-2019.

Al analizar el gasto por su función, el Estado destina cerca de la mitad de su presupuesto a desarrollo social, mientras que Gobierno y desarrollo económico representaron solo 20 % y 3 %, respectivamente (gráfica 9). Desde 2013, el gasto en desarrollo social ha sido el único que ha aumentado (TMAC de 0.3 %), llegando a un monto de 62,194 mdp en 2022.

Gráfica 9. Destino del gasto público del Estado de Nuevo León, por clasificación funcional, 2013-2019.

Al analizar la clasificación por objeto del gasto, el Estado destina 32 % del gasto total a Participaciones y aportaciones que por Ley deben ser remitidas a los municipios; 20 % al pago de amortizaciones e intereses de la deuda y 27 % del gasto total a Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Otras Ayudas. Este rubro, que corresponde al capítulo 4000 del gasto, incluye transferencias a entes públicos autónomos y poderes distintos al Poder Ejecutivo.

Gráfica 10. Destino del gasto público del Estado de Nuevo León, por objeto del gasto, 2013-2022.

Las transferencias a municipios han crecido sostenidamente13 desde 6,138 mdp en 2010 hasta 19,329 en 2021 (TMAC real 5.76%) por adecuaciones en la Ley de Coordinación Hacendaria estatal. En 2020 se registró un máximo de 20,324 mdp.

Este crecimiento ha sido con cargo a recursos no etiquetados, al pasar de 9,244 mdp en 2016 hasta 14,839 mdp en 2021 (TMAC real 4.72%), con un máximo en 2020 de 15,618 mdp. En contraste, las transferencias a municipios con cargo a los recursos etiquetados decrecieron desde 4,934 mdp en 2016 a 4,490 mdp en 2021.

El crecimiento en las transferencias contrasta con la baja eficiencia recaudatoria de algunos municipios.

Gráfica 11. Transferencias totales a Municipios de Nuevo León, 2010-2022, desglosadas en recursos etiquetados y no etiquetados, 2010-2022.

Ejercicio del gasto de otros entes públicos

Por otro lado, si se clasifica el gasto entre lo reductible y lo no reductible14, los rubros de educación, seguridad, pensiones y servicio de la deuda son los que generan mayor presión sobre el presupuesto estatal.

Estos representan una buena parte de lo que eroga el Estado y se les considera irreductibles, ya que están comprometidos de forma fija y hay poco margen para modificar su asignación (gráfica 11).

El marco normativo del sistema de pensiones del Estado, que estuvo vigente desde 1993 hasta 2020, provocó que el Gobierno estatal tuviera que asignar una partida del presupuesto para cubrir el déficit en el sistema de pensiones. Estas aportaciones estatales pasaron de 4 117 mdp en 2015 a 6,020 mdp en 2019. Esto representa un crecimiento en términos reales de 5.3 % en el gasto gubernamental destinado a pensiones de la fuerza de trabajo estatal entre 2015 y 2019.

Tras las modificaciones al sistema estatal de pensiones reflejadas en la nueva Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León, publicada en 2020, se redujo la presión de gasto en 337 mdp para 2022 y se programan reducciones adicionales en años posteriores (VAN, 2019).

La estructura actual de ingresos y gastos del Gobierno de Nuevo León ofrece poco margen de maniobra o espacio fiscal para financiar la inversión pública u otras iniciativas de política pública. El servicio de la deuda estatal que crece a una TMAC de 2.6 % desde 2015, ascendió a 5,224 mdp en 2019. Esto representa el 16 % de los ILD y, por lo tanto, una reducción significativa del espacio fiscal del Estado.

Inversión pública

Inversión pública del gobierno estatal

El gasto de inversión, que realizan los entes públicos15, es importante para mejorar la productividad, promover el crecimiento económico y fomentar el bienestar social. En los países miembros de la OCDE, los Gobiernos subnacionales ejercen en promedio 70 % del gasto público en inversión.

Generalmente, la inversión pública se destina a infraestructura de transporte, escuelas, hospitales y otros activos tangibles o intangibles (OCDE, 2019). Su disminución tiene como consecuencia que se limite la provisión de bienes y servicios de calidad, se inhiba el desarrollo y mantenimiento de infraestructura, y en última instancia, la productividad de una comunidad.

En México, el gasto en inversión de las entidades pasó de un máximo de 11.4 % sobre el gasto público total (1.5 % del PIB nacional) en 2009 a cerca del 9 % (1.1% del PIB nacional) en 2022.

Hasta 2021 Nuevo León fue uno de los estados con menor gasto de capital en el país. De acuerdo al INEGI16, el estado ocupó el lugar 29 de 32 entidades en cuanto al gasto en inversión pública. Desde su máximo nivel de 13,458 mdp (16.6% del Gasto Total) en 2012, el gasto de inversión pública ejercido por el Gobierno del Estado llegó a 5,984 mdp (5.2% del GT) en 2021, con un decrecimiento en términos reales de -12.3% (gráfica 12).

Gráfica 12. Gasto de inversión del Gobierno del Estado de Nuevo León en valores absolutos y como proporción del gasto total y del PIB estatal, 2010-2022.

Una de las explicaciones de esta reducción en el gasto de inversión es que, desde el aumento del endeudamiento subnacional en 2008, el incremento en el servicio de la deuda redujo el espacio para los niveles de inversión pública (CIEP, 2019). Otro factor es el techo de financiamiento neto que el Estado debe cumplir desde que la LDF se promulgó en 2018.

En algunos casos, la baja tasa de inversión también puede corresponder con una alta proporción de gasto en servicios personales o gasto corriente, en general (OCDE, 2013, 2014). En este sentido, la LDF fomenta mayor planeación y un ejercicio más eficiente del gasto público en los Estados. Esto implicaría, en el mediano plazo, una transición a un ejercicio que privilegie el gasto en inversión por sobre otros rubros.

En el caso particular de Nuevo León, entre 2015 y 2019 se sacrificó la inversión para contener el déficit fiscal del Gobierno del Estado y por la disminución de ingresos federales etiquetados. El 50% del gasto realizado en Inversión durante este periodo se hizo con financiamientos a largo plazo. El 50% restante se financió con recursos estatales. Después de un repunte en 2020 por las necesidades de inversión pública derivadas de la pandemia, en 2021 el gasto de inversión fue de 5,984 mdp (5.2% del GT), su nivel más bajo desde 2010.

A partir de 2022, los proyectos de inversión estuvieron en el centro de las decisiones del nuevo Gobierno estatal. El Presupuesto de Egresos 2022 del Estado incrementó a 12,911 mdp el monto de recursos estatales destinados a inversión pública, y en 2023, a 18,524 mdp. Si se suma la inversión federal de 2,754 mdp en 2022 y de 5,936 mdp en 2023, la inversión total alcanza en 2022 15,665 y en 2023 24,459 mdp.

Problemas públicos

Los entes públicos que conforman el Estado no cuentan con la capacidad financiera suficiente para solventar las políticas públicas y programas que requiere el desarrollo futuro de Nuevo León.

A través del concepto de espacio fiscal los teóricos y practicantes de las finanzas públicas abordan la permanente insuficiencia de recursos públicos para atender necesidades crecientes de las personas que habitan un territorio.

El espacio fiscal es el margen que existe dentro del presupuesto público que proporciona recursos para la aplicación de política pública. Esto no debe comprometer la sostenibilidad financiera de largo plazo, ni la estabilidad de la economía (Villarreal, H. y S. Villa (2020) citando a Heller (2005) y Celasun et al. (2015)).17

La falta de espacio fiscal se entiende a partir de los siguientes retos que enfrentan las finanzas públicas de Nuevo León:

1. Ampliar la disponibilidad de recursos cuya fuente son la recaudación o cobro de ingresos propios, las transferencias federales y la contratación de deuda, para poder financiar infraestructura, tecnología, equipamiento y formación de capital humano.

2. Asegurar el ejercicio del gasto eficiente y transparente del gobierno y los entes públicos del estado, que permita la adecuada provisión de bienes y servicios públicos.

Al atender estos retos de finanzas públicas se debe mantener como meta el balance entre ingresos y egresos.

El balance presupuestario de recursos disponibles sin financiamiento neto representa el espacio fiscal o margen de maniobra que tiene el Gobierno estatal para financiar políticas públicas con recursos de libre disposición, sin recurrir a la contratación de deuda. Este indicador ha registrado una caída continua de 2016 a 2020, pasando de 8,132 millones en 2016 hasta un saldo negativo de -5,458 mdp en 2020 (gráfica 13).

Lo anterior se debió a una diferencia cada vez mayor entre el gasto no etiquetado y los ingresos de libre disposición sin incluir recursos provenientes de la contratación de deuda. En 2021 este balance registró una recuperación con un saldo positivo de 2,033 mdp.

Gráfica 13. Balances presupuestarios de Nuevo León, 2016-2021.

Los ingresos y los gastos, por su naturaleza, presentan problemas estructurales. Por un lado, los ingresos son sumamente vulnerables a riesgos relacionados con la caída de la actividad económica y, por otro, una porción considerable del gasto público es irreductible y hay la creciente necesidad de financiar políticas públicas prioritarias.

Aunque el Gobierno del Estado de Nuevo León cuenta con una sólida base de recaudación de impuestos y las transferencias que recibe de la federación han aumentado, se necesita crear lineamientos en toda la administración pública de Nuevo León para que los entes públicos que conforman el estado (entes autónomos estatales, poderes distintos al Poder Ejecutivo) ejerzan un gasto público eficiente, transparente y con rendición de cuentas.

Aspiración

La aspiración para guiar los objetivos y líneas estratégicas del eje temático de Finanzas Públicas a 2040 es:

El gobierno y los entes públicos que conforman el Estado tendrán la capacidad financiera para implementar las políticas y programas que requiere el desarrollo futuro de Nuevo León.

Esta aspiración se centra en fortalecer la capacidad de los entes públicos del Estado para que cuenten con recursos financieros suficientes, sean propios o derivados de transferencias federales o financiamiento, y ejerzan el gasto público de manera más eficiente.

Los medios para lograr esta aspiración implican incrementar los ingresos propios, mantener un nivel de endeudamiento sostenible y, por el lado del gasto, contener las presiones de gasto corriente mientras se dedica la capacidad de endeudamiento a la inversión pública que fomente la creación de capital físico y humano.

Para que los entes públicos puedan financiar políticas públicas y programas que requiere el desarrollo futuro de Nuevo León, es necesario. Esto requiere que los ingresos de libre disposición sean mayores que los gastos financiados con este tipo de recursos. De esta manera los entes públicos mantendrán un balance presupuestario de recursos disponibles sostenible.

Atender las necesidades de las personas requiere que el Gobierno estatal comparta las responsabilidades con el Gobierno federal y de los municipios, con entes públicos distintos al Poder Ejecutivo, así como propiciar que la recaudación y el gasto sean transparentes y con espacio para la participación ciudadana. También es importante fortalecer las herramientas y el marco legal para que el endeudamiento público en el Estado sea regido por indicadores de sustentabilidad.

A partir de esta aspiración y considerando los retos en materia de finanzas públicas, se definieron dos objetivos estratégicos.

Objetivos y líneas estratégicas

1. Fortalecer los ingresos de los entes públicos que conforman el Estado con sistemas de recaudación, cobro y gestión de recursos eficientes y progresivos para financiar prioridades estratégicas de manera sostenible.

El fortalecimiento de la capacidad financiera requiere que el Gobierno y los entes públicos que conforman el Estado hagan valer su capacidad de recaudación o cobro vigentes en la Ley con procesos eficientes. Esto ayudará a incrementar el espacio fiscal.18

El tamaño del espacio fiscal de cada ente públicos depende principalmente de estas variables:

1. Capacidad del ente público de generar nuevos ingresos.

2. Uso prudente de la capacidad de endeudamiento.

3. Ejercicio eficiente y transparente del gasto público.

4. El desempeño de la economía.19

Este objetivo está alineado con lo estipulado en el apartado de finanzas del ODS 17 (Alianzas para lograr los objetivos) al contemplar los elementos básicos para que una entidad como Nuevo León asegure los medios financieros para alcanzar sus objetivos estratégicos.

La medición de avance de este objetivo hace referencia a la capacidad del Gobierno del Estado de incrementar su espacio fiscal, por lo cual se usará como indicador la tasa media anual de crecimiento en términos reales de los ingresos de libre disposición del estado o los ingresos de libre disposición per cápita.

Para dirigir las acciones públicas que permitan alcanzar el objetivo planteado se definieron las siguientes dos líneas estratégicas:

1.1 Fortalecer la capacidad de los entes públicos del estado para incrementar sus ingresos etiquetados y de libre disposición.

Esta línea atiende la primera variable que determina el tamaño del espacio fiscal, la capacidad de generación de nuevos ingresos, y se relaciona con la meta 17.1 de la Agenda 2030 que apunta al incremento en recaudación.

Robustecer la normatividad e implementar sistemas eficientes para la generación de ingresos propios permitiría ampliar el espacio fiscal del gobierno del Estado. Mejorar el diseño y cobro de impuestos que graven externalidades negativas, como la emisión de contaminantes, permitiría incrementar los ingresos propios del gobierno del estado. Asistir a los municipios que carecen de las capacidades de gestión en la recaudación del impuesto predial, a través de convenios de coordinación, aumentaría los ingresos de los municipios.

Incrementar las transferencias de recursos desde la federación, tanto las etiquetadas como las no etiquetadas, permitiría financiar políticas y programas. En este sentido, conviene profundizar sobre la posibilidad de incluir la recaudación de la Red Estatal de Autopistas para el cálculo de los coeficientes de distribución de participaciones de Nuevo León.

Incrementar la eficiencia en la recaudación de impuestos locales y el cobro de derechos permitiría a los gobiernos estatal y municipales de Nuevo León aumentar los ingresos propios y, de acuerdo con el marco normativo vigente, derivaría en un crecimiento de participaciones federales. Aún existe margen para que los municipios recauden más. Sistemas de recaudación y la implementación de mecanismos de seguimiento del gasto pueden ayudar a las Tesorerías municipales a garantizar la eficiente recaudación y aplicación de los recursos.

Emprender una revisión en el sistema de coordinación fiscal nacional,20 el cual determina los criterios de repartición entre los Estados de los impuestos recaudados por la federación, mejoraría la baja proporción de transferencias federales que Nuevo León recibe respecto de los ingresos tributarios que genera.

1.2. Usar la capacidad de endeudamiento de los entes públicos estatales de manera prudente, responsable y sostenible.

Esta línea estratégica se relaciona con la tercera variable del espacio fiscal y con la meta 17.4 de la Agenda 2030 para lograr la sostenibilidad de la deuda a largo plazo. Utilizar la capacidad de endeudamiento de manera responsable, prudente y sostenible permite al Gobierno estatal, municipios y otros entes públicos estatales contar con acceso a fuentes de financiamiento para invertir en proyectos para el bienestar de la población.

Un ejemplo de cómo utilizar la capacidad de endeudamiento de manera responsable es la reforma a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado de Nuevo León (Isssteleón), aplicada en 2020, que evitó el aumento de la deuda estatal al reducir las aportaciones extraordinarias por concepto de pensiones, que hubiesen alcanzado los 6,000 mdp anuales en 2025.

Destinar la deuda a proyectos de inversión pública como lo establece la Ley y priorizar anualmente la obra a ejecutar es un signo del uso prudente de la deuda. Antes de esto es recomendable identificar recursos provenientes de créditos con monto pendiente por disponer y solo entonces definir el monto a contratar de largo plazo.

Mantener la mejor calificación en los tres indicadores del Sistema de Alertas de la SHCP incrementa el techo de financiamiento neto o la capacidad de endeudamiento de parte del gobierno del estado, de los municipios y otros entes públicos. Además, esto llevaría a reducir el pago de servicio de la deuda, mejorar la puntuación de las calificadoras internacionales y acceder en el futuro a esquemas de financiamiento con condiciones cada vez más favorables.

Mejorar el saldo de la deuda de los entes públicos cuya calificación es deficiente, como Agua y Drenaje de Monterrey, Red Estatal de Autopistas e Instituto de Control Vehicular debe ser un punto a considerar en el corto plazo.

2. Orientar el ejercicio del gasto público de los entes públicos que conforman el Estado para cumplir objetivos estratégicos de largo plazo con transparencia y eficiencia.

El gasto público debe contribuir a la provisión de bienes y servicios públicos y redistribuir la riqueza para incrementar el bienestar de todas las personas (BID, 2017 citando a Musgrave, 1959).

Como los recursos son escasos, es importante que el gasto público sea ejercido de manera eficiente. Esto se logra asignando los recursos a los fines que generan un mayor impacto (BID, 2017).

Considerando la oportunidad que tienen los gobiernos estatales y municipales de atender las necesidades de la población y el volumen del gasto que ejercen es clave para que los recursos públicos se ejerzan con mayor eficiencia y calidad (Andrade, M. 2018).

Este objetivo está alineado con lo estipulado en el apartado de finanzas del ODS 17 (Alianzas para lograr los objetivos) al contemplar los elementos básicos para que una entidad como Nuevo León asegure los medios financieros para alcanzar sus objetivos estratégicos.

La medición de avance de este objetivo hace referencia a la capacidad del Gobierno del Estado de incrementar su espacio fiscal, por lo cual se usará como indicador la tasa media anual de crecimiento en términos reales del gasto no etiquetado del estado o el gasto no etiquetado per cápita.

2.1 Aumentar la eficiencia, eficacia y transparencia del gasto público.

La segunda variable del espacio fiscal es la mejora en el uso del gasto público. Aumentar la eficiencia, eficacia y transparencia del gasto público es necesario para identificar oportunidades de ahorro, reducir presiones de gasto en el presupuesto anual, y que el Gobierno disponga de mayor espacio fiscal para financiar sus proyectos estratégicos.

Contener las demandas presupuestales de organismos públicos descentralizados (OPD)21 permitiría al Estado aprovechar los ahorros alcanzados a través de esfuerzos emprendidos por la Tesorería estatal, como el Plan de Austeridad iniciado en 2015 y disminuir el riesgo de déficit estatal.

Además, respetando su independencia, resulta conveniente profundizar en el análisis de la evolución de los ingresos y egresos de entes autónomos y otros Poderes.

Lo anterior debe lograrse por medio de un estudio acerca del ejercicio financiero en estas instituciones, una evaluación del uso de los recursos que se les asignan y una propuesta de mecanismos para eficientar el gasto. Estos pueden ir desde reducciones de funciones duplicadas, mejoras en la gestión administrativa hasta el uso de tecnologías para aumentar la capacidad de respuesta y reducir costos.

La medición de la efectividad del gasto para cumplir los objetivos institucionales es una herramienta que puede ayudar a definir el rango en que deben o no crecer los presupuestos de cada uno de los organismos.

Contener el gasto debe ser una prioridad para el Estado. Se puede recurrir a algunas de estas formas de reasignarlo:

1. Incrementar niveles presupuestados por debajo de la tasa de inflación esperada.

2. Reducir presupuestos operativos de acuerdo con la ganancia esperada en productividad o eficiencia.

3. Aplicar reglas de “suspensión” que finalizan automáticamente los programas o los someten a una revisión de acuerdo con un calendario fijo.

4. Aplicar recortes generales para hacer nuevas asignaciones presupuestales (Schick, 2009). Las últimas dos medidas han sido aplicadas entre 2015 y 2020 en Nuevo León con buenos resultados.

2.2 Aumentar el nivel de inversión pública productiva con recursos federales y propios.

Aumentar la inversión pública en el Estado es esencial para contar con mayor capital físico y humano que impulse la productividad, inclusión y el desarrollo.

Esto está alineado a la meta 17.5 de la Agenda 2030 y apunta a la cuarta variable del espacio fiscal acerca del desempeño de la economía.

Para poder invertir, se necesita incrementar la capacidad de obtener recursos federales y generar recursos propios a través del mejoramiento de las variables que integran la Ley de Coordinación Fiscal para la distribución de recursos del Ramo 28 y recursos federales para inversión pública.

Además, se debe formular una estrategia de inversión de largo plazo que atienda las necesidades de infraestructura del estado. De acuerdo con la OCDE (2017), ésta debe:

• Prevenir las amenazas de corrupción en los proyectos.

• Definir criterios para el formato de financiamiento.

• Fortalecer el marco normativo para la inversión estatal.

• Incluir a los potenciales sectores afectados por cada proyecto de inversión.

• Usar criterios técnicos para anticipar costos, beneficios y valor por el dinero.

• Crear mecanismos para evaluar el desempeño de los activos creados.

• Revisar la capacidad real de la infraestructura creada para enfrentar riesgos.

Finalmente, es importante continuar con el fortalecimiento de la Unidad de Inversión adscrita a la SFyTGE. La creación de esta Unidad en 2020 ha sido un paso para el esfuerzo de formalizar, capacitar y especializar l gestión de la inversión dentro de la administración pública, que impulse una dinámica exitosa de gestión de proyectos y de recursos locales y federales para inversión.

Otra alternativa es utilizar mecanismos que permitan la participación de la iniciativa privada en inversión pública como herramienta de financiamiento.